Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 391/09 uwzględnił skargę Samodzielnego Publicznego Szpitala Specjalistycznego Z im. J. P. II w G. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i uchylił zaskarżony akt.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr[...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zw. dalej ustawą, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1005/08, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Szpitala Z im. J. P. II w G. M., zw. dalej Szpitalem, od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2008 r., nr [...] nieuwzględniającej odwołania Szpitala dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, na obszarze rejonu operacyjnego: nr. M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 7 listopada 2008 r.
Dyrektor, zdaniem Prezesa NFZ, pomimo negatywnych w tym względzie ustaleń zawartych w ww. wyroku, stanął na zasadnym stanowisku, iż postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a odrzucenie oferty Odwołującego w części jawnej postępowania było uzasadnione.
Organ II instancji ocenił, iż nie naruszono art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez niepoproszenie Oferenta o złożenie dodatkowych wyjaśnień, o które, na każdym etapie postępowania konkursowego, komisja konkursowa mogła wystąpić. Wskazano, iż komisja konkursowa wezwała Oferenta do usunięcia braków formalnych oferty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (wezwanie Oferenta do usunięcia braków formalnych z dnia 21 stycznia 2008 r., stanowiące załącznik nr 17 do postępowania konkursowego). Powyższe braki zostały uzupełnione w terminie. Komisja konkursowa w dniu 30 stycznia 2008 r. poprosiła Odwołującego się o złożenie dodatkowych wyjaśnień do oferty nr [...] w kwestii sanitariusza wykazanego w ofercie (pismo z dnia 30 stycznia 2008 r.). Podniesiono, iż pomimo uzupełniania dokumentacji przez Oferenta niewyjaśnione zostały w pełni kwestie dotyczące kwalifikacji oraz zatrudnienia personelu wykazanego w ofercie.
W wyjaśnieniach Oferenta brak jest potwierdzenia wymaganych kwalifikacji, na dzień złożenia oferty, co do 4 kierowców wykazanych w "Formularzu ofertowym – RTM" oraz potwierdzenia dostępności (zatrudnienia), na dzień złożenia oferty, co do personelu wykazanego w ofercie – 3 lekarzy systemu, 4 ratowników medycznych oraz 2 kierowców.
Wskazano, że komisja kontrolna, podczas kontroli prowadzonej u Oferenta, dopuściła do złożenia wyjaśnień w zakresie brakujących danych personelu, ujętych w ofercie, a niepotwierdzonych w toku przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2008 r. kontroli.
Organ II instancji ocenił, iż Oferent nie spełniał warunku co do wymaganych kwalifikacji na dzień złożenia oferty, tj. 17 stycznia 2008 r., w zakresie personelu wykazanego w ofercie czterech kierowców (wymieniono dane osobowe i wskazano brakujące dokumenty). Oferent nie spełniał również warunku w zakresie dostępności (zatrudnienia) kilku osób personelu wykazanego w ofercie na dzień złożenia oferty, tj. 17 stycznia 2008 r. i na dzień obowiązywania umowy, tj. 1 kwietnia 2008 r., tj. trzech lekarzy, czterech ratowników medycznych oraz dwóch kierowców.
Prezes NFZ w rezultacie ocenił – odmiennie niż Sąd poprzednio orzekający – iż postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wytknął, że organy nie zbadały i nie oceniły w przekonywający sposób okoliczności wywiązania się przez komisję z obowiązku wezwania Oferenta w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy, w sytuacji gdy prezentował pogląd, iż "podanie o pracę nie jest deklaracją oferenta o zatrudnieniu". W tym zakresie Sąd wyraził pogląd, że należało uznać przedłożone komisji podania o pracę jako deklarację pracodawcy, że chce zatrudnić te osoby w związku ze świadczeniami, o które ubiega się w drodze konkursu. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku gdy komisja widziała potrzebę uzupełnienia podań przez pisemną deklarację pracodawcy – Oferenta, zobowiązana była do wezwania w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy do usunięcia tych braków, czego nie dopełniono. Komisja wprawdzie wezwała Oferenta do uzupełnienia oferty, ale tylko poprzez potwierdzenie danych personalnych osób wymienionych w jej protokole, jednak Sąd ocenił to wezwanie jako niewystarczające, a zatem naruszające ustawowe zasady postępowania konkursowego poprzez brak jednoznacznie sprecyzowanego wezwania do potwierdzenia przez Oferenta podań o pracę, jako zakwalifikowanych pozytywnie do zatrudnienia przez Oferenta.
Uchybienie pracy komisji w ocenie Sądu polegało na tym, iż nie podjęła ona czynności zmierzających do usunięcia ww. braków formalnych. Jeśli bowiem uznawała, że samo złożenie podania o pracę nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym zatrudnienie, powinna wezwać Oferenta w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy do usunięcia tego braku. Skarżący nie był natomiast wzywany do uzupełnienia podań poprzez dostarczenia umowy o pracę czy też innych umów.
Zdaniem Sądu, gdyby stwierdzono, że nie została zawarta umowa o pracę ani żadna inna umowa cywilnoprawna, wówczas można byłoby przyjąć, że Oferent nie spełnił wszystkich wymogów. Wobec braku wezwania do usunięcia braków oferty oraz jednoznacznego ustalenia kwestii posiadania bądź też nieposiadania umów o pracę zawartych pomiędzy Oferentem a wskazanymi osobami, komisja konkursowa nie miała podstaw, by odrzucić ofertę skarżącego, dlatego ocena prawna komisji była nieuprawniona.
Postępowanie odwoławcze, w ocenie Sądu, nie wyjaśniło też wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i z tych powodów Sąd orzekający poprzednio uchylił obie decyzje.
Zdaniem Sądu, organy przedstawiły własne rozumienie wyroku i zawartych w nim wytycznych i wskazań, nie zgadzając się z nimi i polemizując ze stanowiskiem Sądu dotyczącym wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie powołał się na dokumenty, które podlegały już ocenie Sądu i co do których Sąd już wypowiedział się w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 17 września 2008 r., tj. na wezwanie Oferenta do uzupełnienia braków formalnych z dnia 21 stycznia 2008 r., pismo z dnia 30 stycznia 2008 r. Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o złożenie wyjaśnień do oferty oraz umożliwienie przez komisję kontrolną złożenia przez Oferenta dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów, których brak stwierdzono podczas kontroli świadczeniodawcy przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2008 r.
Sąd I instancji zaznaczył, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne, jak również, ze względu na wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, organ dokona oceny w przedmiocie zasadności uchylenia rozstrzygnięcia komisji konkursowej, celem ponownego przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania świadczeniodawców.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia zarzucił Sądowi I instancji:
- I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1) naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
- – przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wykonania wytycznych wyroku z dnia 17 września 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1005/08, w szczególności wyjaśnienia znaczenia pojęć "personel dostępny" i "personel deklarowany" a także naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez podjęcie polemiki z ustaleniami Sądu oraz ich respektowaniu;
- – nie wyjaśnił wątpliwości, czy komisja konkursowa miała prawo odrzucić ofertę zawierającą nieprawdziwe dane czy też powinna wezwać oferenta do uzupełnienia oferty, podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:
- - organy Funduszu w pełni zastosowały się do wytycznych wyroku z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 1005/08, w szczególności wyjaśniły, iż:
- a) w przypadku gdy oferent wprowadza nieprawdziwe informacje do formularza ofertowego, brak jest podstaw do wezwania go przez komisję konkursową do uzupełnienia oferty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwaną dalej ustawa o świadczeniach, ponieważ przepis ustawy – art. 149 ust.1 pkt 2 – wyraźnie nakłada na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty zawierającej nieprawdziwe dane, jak to miało miejsce w przypadku oferty złożonej przez skarżącego,
- b) w powyższej sytuacji, informacje odnoszące się zarówno do kategorii "personel", jak i " personel dostępny" muszą posiadać cechę informacji prawdziwej, ponieważ podanie w ofercie informacji nieprawdziwych dotyczących kwalifikacji personelu, dyskwalifikuje ofertę, co w konsekwencji musi prowadzić do jej obligatoryjnego odrzucenia,
- c) organy Funduszu nie podejmowały żadnej polemiki z ustaleniami WSA, w szczególności odnośnie wprowadzenia przez skarżącego do oferty nieprawdziwych informacji, ponieważ ustalenia Sądu nie rozstrzygały statusu rzetelności wszystkich informacji wprowadzonych przez skarżącego do formularza ofertowego, ponieważ Sąd odniósł swoje zastrzeżenia w tym zakresie tylko do informacji dotyczących kategorii "pracownik deklarowany", nie przesądzając statusu rzetelności informacji w pozostałym zakresie, w szczególności w odniesieniu do kwalifikacji personelu i w tym ostatnim zakresie Prezes Funduszu dokonując dodatkowych ustaleń, w żaden sposób nie naruszył normy art. 153 p.p.s.a.;
- 2) naruszenia art. 107 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy pomimo tego, że Prezes NFZ ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika Samodzielny Publiczny Szpital Specjalistyczny Szpital Z. im. J. P. II w G. M., składając ofertę zamieścił w niej nieprawdziwe informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych zgłoszonego i deklarowanego personelu, których nie można uzupełnić w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach,
- - Prezes wyjaśnił, że w przypadku podania w ofercie nieprawdziwych informacji następuje obligatoryjne odrzucenie oferty, bez możliwości jej uzupełnienia, do czego z kolei nie odniósł się w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i pominął milczeniem istotny aspekt sprawy, czym naruszył zasady obiektywnego i bezstronnego orzekania.
- II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że wadę oferty polegającą na wprowadzeniu do niej nieprawdziwych danych dotyczących kwalifikacji deklarowanego personelu, można konwalidować w trybie wezwania do uzupełnienia oferty na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, pomimo tego, że rozwiązania normatywne wyłączają taką możliwość a w tak zaistniałej sytuacji nakładają na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty (art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).
Mając powyższe na uwadze Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Samodzielnego Szpitala Specjalistycznego Szpitala Z. im. J. P II w G. M..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił rozbudowaną argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zarzuty tej skargi okazały się nieusprawiedliwione.
Większość zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprowadzała się do stwierdzenia, że przeprowadzone ponownie postępowanie administracyjne przez Prezesa NFZ było zgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawartymi w wyroku z dnia 17 września 2008 r., w żadnym stopniu nie został naruszony przez organ przepis art. 153 p.p.s.a. ani przepisy art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 149 ust. 1 i 3 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że przy powtórnym rozpoznaniu sprawy organ ograniczył się w zasadzie do wcześniejszej argumentacji co do zastrzeżeń postępowania konkursowego w zakresie badania oferty strony skarżącej, szczególnie w części oceny dostępności personelu niezbędnego do świadczenia usług ratownictwa medycznego. Natomiast nie wyjaśnił organ ostatecznie czy istotnie uzasadnione były zastrzeżenia co do dostępności personelu do obsługi kontraktu o świadczenie usług medycznych, a konkretnie czy osoby, które złożyły podanie o zatrudnienie przy obsłudze tego kontraktu należało uznać jako personel dostępny i czy informacje zawarte w ofercie w tym przedmiocie były prawdziwe.
Zgodnie z wyrażonymi w poprzednim wyroku WSA wytycznymi, w przypadku gdyby kandydaci do pracy u oferenta spełniali wymagania zatrudnienia w zespole ratownictwa medycznego, to uznanie ich jako personelu deklarowanego i dostępnego w ofercie na podstawie podań o zatrudnienie nie powinno być przez komisję konkursową zakwestionowane.
Organ jednak uznał, że oferent – skarżący Szpital w G. M. nie spełniał również warunku w zakresie dostępności (zatrudnienia) kilku osób personelu wskazanych w ofercie.
Prezes NFZ w rezultacie ocenił odmiennie niż Sąd poprzednio orzekający, iż postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził w zaskarżonym obecnie wyroku, że ze względu na wskazane w poprzednim jego wyroku wady postępowania konkursowego organ ponownie rozpoznając sprawę nie powinien w pełni zaakceptować dotychczasowego postępowania konkursowego i rozważyć czy zasadnym byłoby uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej obecnie, gdy umowa o świadczenie usług ratownictwa medycznego zawarta na podstawie wyników kwestionowanego postępowania konkursowego zakończy swój byt z upływem okresu, na który została zawarta (z końcem 2010 r.) i czy obecnie istnieją możliwości powtórzenia postępowania konkursowego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.
Nie ma wątpliwości, że ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu zgodnie z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Należy podzielić pogląd WSA, że przepis ten został przez organ przy ponownym rozpoznaniu naruszony poprzez przesądzenie bez dodatkowego wyjaśnienia, że strona skarżąca jako oferent wprowadziła nieprawdziwe informacje do formularza ofertowego.
W sytuacji gdy występowały nadal wątpliwości co do prawdziwości informacji dotyczących kwalifikacji personelu, należało te okoliczności jednoznacznie wyjaśnić.
Natomiast Prezes NFZ dokonując dodatkowych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu poprzedniej decyzji przez WSA, podniósł nowe okoliczności w odniesieniu do kwalifikacji personelu, którymi wcześniej nie zajmowała się komisja konkursowa (m.in. wymagane badania lekarskie kierowców). Komisja konkursowa nie powinna odrzucić oferty strony skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a mianowicie z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie, nie sprawdzając czy rzeczywiście te informacje były nieprawdziwe, czy też ewentualnie niedokładne, które to uchybienie mogło być usunięte w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.
Oparcie zatem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jedynie na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w sytuacji gdy sama komisja konkursowa odrzuciła ofertę na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach budzi nadal poważne wątpliwości. Mimo dwukrotnie przeprowadzonej kontroli u oferenta w Szpitalu w G. M. komisja konkursowa nie stwierdziła, że w ofercie były zawarte nieprawdziwe informacje.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię jest nietrafny po pierwsze dlatego, że przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego ale ma charakter proceduralny, a po drugie przepis ten został właściwie zinterpretowany przez Sąd I instancji, gdyż Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wezwanie oferenta do usunięcia braków miało dotyczyć informacji nieprawdziwych, a jedynie miałoby ono na celu rozwianie wątpliwości co do dokładności i precyzji informacji.
W tych warunkach zarzut naruszenia prawa materialnego jako nieusprawiedliwiony nie mógł być uwzględniony.
Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.