Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1545/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Miasta P. i uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranej części dotacji. Ponadto Sąd określił, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:
Miasto P. uzyskało środki dotacji celowej z budżetu państwa na 2008 r. na realizację zadania wynikającego z Kontraktu Wojewódzkiego z [...] lipca 2007 r. na lata 2007 - 2008 dla Województwa L. na dofinansowanie projektu: Budowa pełnowymiarowych boisk piłkarskich o nawierzchni z trawy syntetycznej wraz z innymi obiektami sportowymi w ramach tworzonego Centrum pobytowego "N. – P. – K. D." na Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej EURO 2012, zwanego dalej budowa boisk na EURO 2012, w kwocie 2.000.000 złotych. Projekt ten został objęty finansowaniem z dotacji celowej pochodzącej ze środków rezerwy budżetu państwa. W dniu [...] października 2008 r. Minister Rozwoju Regionalnego przesłał do Marszałków Województw i do wiadomości Wojewodów pismo informujące, że z dotacji tej mogą być dofinansowane inwestycje, które nie były realizowane w oparciu o środki funduszy strukturalnych w ramach NPR 2004-2006, były realizowane w oparciu o środki własne inwestora oraz zostały zakończone lub istnieje gwarancja ich zakończenia i rozliczenia w 2008 r.
Następnie Marszałek Województwa L. w imieniu Zarządu Województwa przesłał listę inwestycji proponowanych do finansowania, w tym inwestycję dotyczącą boisk piłkarskich dla Miasta P. w kwocie 2.000.000 złotych (całkowita wartość inwestycji wynosiła 8.715.782,30 złotych, a okres realizacji inwestycji 2005-2007).
Decyzją budżetową z [..] października 2008 r. Wojewoda L. rozdysponował kwotę 40.000.000 złotych przyznaną decyzją Ministra Finansów z 15 października 2008 r., w tym kwotę 2.000.000 złotych jako dotacje celowe ze wskazaniem, iż powyższe środki pochodzące z rezerwy celowej i przeznaczone są dla Miasta P. na dofinansowanie budowy boisk na EURO 2012. Powyższe środki miały zostać uruchomione pod warunkiem przedłożenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego zgodnego oświadczenia stron Kontraktu Wojewódzkiego dla Województwa L. na lata 2007- 2008. Środki budżetowe winny być wydatkowane do końca 2008 r. i nie mogły być ujęte w wykazie wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego.
Miasto P. wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. zwróciło się o wypłatę dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Kontraktu Wojewódzkiego w wysokości 2 mln złotych. W pkt 5.1 wniosku zamieszczono stwierdzenie, iż realizacja projektu została zakończona [...] grudnia 2008 r. (rozpoczęła się [...] lutego 2006 r.) Do wniosku załączono faktury wraz z protokołami odbioru i umowami na łączną kwotę 2.169.784,11 zł. Wojewoda L. w dniu [...] grudnia 2008 r. przekazał Miastu P. dotację w kwocie 2 mln złotych.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2009 r. w L. Urzędzie Wojewódzkim Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła nieprawidłowości w zakresie finansowania z budżetu państwa zadania dotyczącego budowy boisk na EURO 2012, którego beneficjentem było M. P.. Wskazano, że dwie inwestycje, polegające na robotach budowlanych, nie zostały zakończone i rozliczone do dnia [...] grudnia 2008 r. W związku z tym Wojewoda L. pismem z [...] czerwca 2009 r. zawiadomił skarżące Miasto P. o wszczęciu postępowania w sprawie pobrania w nadmiernej wysokości dotacji.
Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Wojewoda L. orzekł o zwrocie należności budżetowej w kwocie 1.278.370 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż uznano za prawidłowe dofinansowanie prac przygotowawczych w drodze refundacji faktur na łączną kwotę 721.630 złotych. Zakwestionowano natomiast pozostałą kwotę dotacji w wysokości 1.278.370 zł, która zdaniem organu została wykorzystana na refundację przedsięwzięć inwestycyjnych polegających na realizacji robót budowlanych niespełniających wymogów określonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w piśmie z [...] października 2008 r. Zakwestionowane inwestycje polegały na budowie basenu w Szkole Podstawowej nr [...] w P. oraz budowie sali gimnastycznej w Szkole Podstawowej nr [...] w P.. Wojewoda L. uznał, że przedłożone przez Miasto P. dokumenty finansowe (faktury, protokoły odbioru i umowy) nie powinny być podstawą do wypłaty z budżetu państwa dotacji w kwocie 1.278.370 złotych, gdyż inwestycje objęte dofinansowaniem z rezerwy celowej budżetu państwa nie zostały zakończone i rozliczone do [...] grudnia 2008 r., stosownie do pisma Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] października 2008 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację organu I instancji, a odnosząc się do kwestii rozumienia pojęcia "zakończonej inwestycji" Minister Finansów powołał się na przepis § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 lipca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania inwestycji budżetu państwa (Dz. U. Nr 120, poz. 831), który stanowił, iż inwestor, po zakończeniu i przekazaniu do użytku inwestycji budowlanej sporządza rozliczenie w terminie 60 dni, od dnia, w którym był dokonany odbiór końcowy inwestycji.
W związku z tym nie zgodził się z twierdzeniem Miasta P., że inwestycje zakończone to inwestycje, w ramach których zakończono i rozliczono określony ich etap (protokolarny odbiór określonej samodzielnej części robót budowlanych oraz uiszczenie wynagrodzenia). Dodatkowo Minister Finansów dokonał analizy umowy z [...] grudnia 2008 r. o dofinansowaniu środkami pochodzącymi z budżetu państwa projektu i stwierdził, że zapisy umowy nie wskazują, aby zamiarem stron tej umowy był podział realizacji obiektów wchodzących w skład projektu na etapy bądź części, których realizację należałoby kontynuować po [...] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy wskazał również, iż Wojewoda L. nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, gdyż podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się w swym działaniu na przepisach prawnych. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania prawidłowo zakwestionował sporną dotację i uznał ją w części za pobraną w nadmiernej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżona decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził, iż organ błędnie uznał, że umowa o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2008 r. zawarta pomiędzy Wojewodą L. a Miastem P. w oparciu o Kontrakt Wojewódzki z dnia [...] lipca 2007 r. na lata 2007–2008 dla Województwa L. na dofinansowanie projektu wraz z dodatkową dotacją celową na dofinansowanie dodatkowych inwestycji, dotyczyła inwestycji, która w całości miała się zakończyć w 2008 r. Obie budowy w rzeczywistości miały zakończyć się w następnym roku.
Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy zawartej w sprawie umowy wraz z aneksami, która została zawarta między Wojewodą L. a Miastem P., jak również dokonał szczegółowej analizy raportu Najwyższej Izby Kontroli. Sąd uznał, iż ani umowa o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2008 r., ani aneks do Kontraktu Wojewódzkiego sporządzony [...] listopada 2008 r. nie zawierają w sobie treści zawartych w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].10.2008 r. odnoszących się do celu dodatkowego dofinansowania, tj. takich inwestycji, które są zakończone albo istnieją gwarancje ich zakończenia w 2008 r. Zdaniem Sądu, zważywszy na fakt, iż Miasto P. nie było adresatem pisma, brak ww. zapisów w umowie o dofinansowanie lub w Kontrakcie Wojewódzkim powoduje niemożność powoływania się przez organ na naruszenie treści tych wytycznych. Obie strony umowy o dofinansowanie z [...].12.2008 r. zgodnie twierdziły, do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, iż zakresem umowy był objęty projekt, na który składał się tylko etap prac budowlanych dokonanych w 2008 r. w obu inwestycjach.
Wojewoda potwierdził taki zakres umowy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowanym do Dyrektora Delegatury NIK w L. i stanowiącym zastrzeżenia do ocen, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym sprawdzenia realizacji m.in. ww. umowy z [...].12.2008 r. Treść tej umowy doręczonej Wojewodzie przed zawarciem umowy wraz z harmonogramem inwestycyjnym i dołączone do wniosku o wypłatę dotacji dokumenty nie dają podstawy do wniosków organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie, iż treścią umowy i Kontraktu Wojewódzkiego było wybudowanie ww. sali gimnastycznej wraz z zapleczem przy SP nr [...] oraz rozbudowa i przebudowa basenu z zapleczem i zaplecza sali gimnastycznej w SP nr [...] w pełnym zakresie, a nie tylko części pełnej inwestycji.
Również kontrola NIK przeprowadzona w Urzędzie Miasta P. w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2009 r. nie stwierdziła pobrania dotacji niezgodnie z umową z [...].12.2008 r. w wielkościach określonych zaskarżoną decyzją. Wystąpienie pokontrolne z [...].04.2009 r. stwierdza jedynie, że umowa i jej załącznik nr 1 "sugeruje" że do końca roku 2008 Miasto P. w ramach zakresu rzeczowego dotowanego projektu wykona wymienione inwestycje. Inne wnioski zawiera protokół pokontrolny NIK z czynności przeprowadzonych w L. Urzędzie Wojewódzkim i wystąpienie pokontrolne z [...].03.2009 r. Zarzuty zawarte w tych dokumentach odnoszą się do nieprawidłowego przekazania kwot dotacji z uwagi na wymogi określone w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...].10.2008 r. Zatem zarzut odnosi się do "przekazania kwoty dotacji" a nie do "pobrania" kwoty dotacji. Podstawą zaś nieprawidłowości jest niezgodność z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego z [...].10.2008 r., a nie z zapisami umowy z [...].12.2008 r. bądź Kontraktu Wojewódzkiego.
Wytyczne mogły wiązać strony tylko w zakresie w jakim były im znane. Strona skarżąca zaprzecza, aby je znała w dniu podpisania umowy i wnioskowania o wypłatę dotacji. Wojewoda L. wypłacił dotację w oparciu o wcześniej zawartą umowę, w której jak sam przyznał, określił zakres rzeczowy dofinansowania jako pewien etap zamkniętych, dokonanych robót budowlanych w 2008 r. w inwestycjach mających się zakończyć w całości w 2009 r. Świadome udzielenie dotacji na taki zakres rzeczowy, czyli tak określony "projekt" nie może być pominięte w ustaleniach faktycznych sprawy. Te dokumenty, oświadczenie Wojewody, co do zakresu "projektu" są w aktach i przeczą twierdzeniom organu, iż przedmiotem dofinansowania wg umowy z dnia [...].12.2008 r. były obie inwestycje budowlane ujęte w całości. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez organ doprowadziło do naruszenia art. 145 ustawy o finansach publicznych.
Organ nie był uprawniony do interpretowania umowy z [...].12.2008 r. w sposób wprost sprzeczny z wolą stron. Rozliczenie dotacji nie może nie uwzględnić sposobu jej udzielenia. Natomiast udzielenie dotacji ujętych w Kontrakcie Wojewódzkim odbywało się z uwzględnieniem przepisów o Narodowym Planie Rozwoju i zawartych umów – o czym stanowił § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. 120/06 p. 831).
W konsekwencji Sąd ustalił, że skarżąca pobrała i wydatkowała dotację zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 2008 r. i Kontraktem Wojewódzkim, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 145 ustawy o finansach publicznych z 30.06.2005 r.
Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- - art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu nie nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, mimo że Miasto P. otrzymało z budżetu dotację w wysokości wyższej niż określona w umowie;
- - art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Miasto P. pobrało dotację z budżetu państwa w nadmiernej wysokości.
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przedstawionych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2010 r. argumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywały podstawy prawne decyzji podjętej przez Ministra Finansów,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji gdy nie nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dotyczącą naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych wyżej przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie w granicach skargi kasacyjnej i jest związany jej treścią. Kasator jest zatem zobowiązany określić podstawy kasacyjne i sformułować zarzuty kasacyjne w sposób precyzyjny i jasny. Kasator powinien wskazać przepisy prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji i wyjaśnić, na czym jego zdaniem uchybienie polegało. Kasator powinien też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. przedstawić w skardze kasacyjnej, jako jej obligatoryjny element, uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Do oczywistości należy zaliczyć wymóg, że między treścią przytoczonej podstawy kasacyjnej a jej uzasadnieniem powinna istnieć korelacja, co oznacza, że treść uzasadnienia powinna wyjaśniać, dlaczego sformułowana została taka, a nie inna podstawa kasacyjna. Jedynie nieważność postępowania sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej i podanymi w niej podstawami, nie jest uprawniony do jakiejkolwiek ich korekty, czy też interpretacji niejasności.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w tym przepisie, a pominięcie przez ten Sąd – jak twierdzi kasator – "przedstawionych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2010 r. argumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywały podstawy prawne decyzji podjętej przez Ministra Finansów", nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż decydujące znaczenie mają podstawy prawne zawarte w zaskarżonej decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę.
Wprawdzie w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wskazywał, że przepis § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 120, poz. 831) pozwala na rozliczenie jedynie całkowicie zakończonych inwestycji, a nie jej etapów i dlatego przedstawione do dofinansowania projekty niezakończone w 2008 r. nie powinny być objęte sporną dotacją, a Sąd I instancji wprost do treści powołanego wyżej przepisu nie ustosunkował się lecz okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Istota sporu sprowadzała się bowiem nie do tego, czy dotacja powinna być udzielona, lecz czy dotacja otrzymana przez Miasto P. została pobrana w wysokości wyższej niż określona w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartej z Wojewodą L..
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., to zauważyć należy, iż przepis ten dotyczy jedynie sposobu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a zatem skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu jest uzależniona od tego, czy Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych "poprzez jego błędną interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu nie nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, mimo że Miasto P. otrzymało z budżetu dotację w wysokości wyższej niż określona w umowie".
Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Naruszenia tego przepisu kasator upatruje w istocie w tym, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2008 r. przez Miasto P. z Wojewodą L., gdyż wbrew treści tej umowy przyjął, iż możliwość dotowania etapu inwestycji ulegającej zakończeniu przed upływem roku budżetowego (2008 r.), mimo iż cała inwestycja uległa zakończeniu dopiero 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela. Sąd I instancji trafnie bowiem zwrócił uwagę, iż obie strony umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zgodnie twierdziły, iż zakresem umowy o dofinansowanie był objęty projekt, na który składał się tylko etap prac budowlanych zakończonych w 2008 r. Potwierdził to Wojewoda L. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. adresowanym do Dyrektora Delegatury NIK w L., w którym stwierdził, iż przedmiotem umowy był projekt o wartości 8.715.482,30 zł "będący częścią tej inwestycji", przy czym "Roboty objęte tym projektem zostały zakończone i odebrane w 2008 r.", a zadanie inwestycyjne – etap zostało rozliczone i zakończone w 2008 r.
Jeśli zaś chodzi o samą umowę, to w umowie tej nie zawarto jednoznacznego zapisu pozwalającego na przyjęcie, iż dofinansowanie zostaje udzielone na inwestycje ukończone w całości w 2008 r. W § 5 tej umowy stwierdzono natomiast, że wniosek o wypłatę dotacji beneficjent składa po zakończeniu realizacji projektu bądź jego etapu (§ 5 p. 2), a wypłata dotacji następuje po realizacji całego projektu bądź jego etapu (§ 5 p. 3).
Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, że umowa ta została zawarta przy świadomości, że termin wykorzystania dotacji jest określony na 31 grudnia 2008 r., czyli na 13 dni od daty podpisania umowy oraz że umowa ta znajduje oparcie w Kontrakcie Wojewódzkim, który to Kontrakt kończy się z upływem 2008 r.
W tych okolicznościach Sąd I instancji mógł przyjąć, iż w zawartej umowie Wojewoda L. świadomie udzielił Miastu P. dotacji finansowej na określone w tej umowie projekty "będące częścią całej inwestycji".
W skardze kasacyjnej Minister Finansów stara się wykazać, iż umowa z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogła naruszać zasady "roczności" budżetu wynikającej z powołanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz Kontraktu Wojewódzkiego.
Rzecz jednak w tym, iż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż otrzymana przez Miasto P. dotacja została pobrana w wysokości wyższej niż określona w umowie, a nie że została przyznana sprzecznie z przepisami prawa. Stąd też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w ramach art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zasadnie ograniczył tę kontrolę tylko do przedmiotu objętego tą decyzją.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.