Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi było pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] maja 2014 r., którym stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu), w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu), podmiot wdrażający poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z podaniem przyczyn odmowy.
Jak podał Sąd, w myśl art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
WSA stwierdził, że podlegające zaskarżeniu do sądu pismo ARiMR z [...] maja 2014 r. zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach admin.), a następnie skarżąca w dniu [...] czerwca 2014 r. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] października 2014 r., a zatem po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wobec tego, Sąd I instancji powołując się na treść przepisów art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. przesądził, że skarżąca winna była wnieść skargę na opisane na wstępie pismo ARiMR w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, spółka nadała skargę w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2014 r. (koperta – k. 19 akt sądowych), czyli z uchybieniem powyższego terminu. Wobec tego, WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę.
Sąd wyjaśnił dodatkowo, że od pisma w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] października 2014 r.) nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie ma wyłącznie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi i art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje również przypadek nieudzielenia takiej odpowiedzi. Odnośnie natomiast pisma z dnia [...] listopada 2014 r. WSA zwrócił uwagę, że jest to wyłącznie pismo informacyjne wydane w toku postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną wniosła S. Sp. z o.o. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że skarga na rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2014 r. została wniesiona po terminie z uwagi, na fakt, iż pismo to nie spełniało wymogu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), podczas gdy intencją organu w przedmiotowym postanowieniu było ustosunkowanie się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez pozostawienie go bez rozpoznania
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Drugim wyłomem od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest art. 189 p.p.s.a., który pozwala NSA na uchylenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że jej przedmiotem jest postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę wniesioną na informację ARiMR o odmowie przyznania pomocy. Ustalając przedmiot zaskarżenia Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie zaskarżyła pisma w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] października 2014 r.), od którego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie ma wyłącznie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Odnośnie natomiast pisma z dnia [...] listopada 2014 r. WSA zwrócił uwagę, że jest to wyłącznie pismo informacyjne wydane w toku postępowania administracyjnego.
W tym miejscy należy przypomnieć, że pomoc, o którą ubiegała się skarżąca spółka, stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu jest przyznawana na podstawie umowy. W przypadku braku podstaw do przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy. Na tę informację, zgodnie z ust. 3 tego przepisu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji zgodzić się należy z Sądem
I instancji, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt (w tym wypadku informacja z dnia [...] maja 2014 r.) wydany w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analizując skargę wniesioną do Sądu I instancji przyjąć należy, że przedmiotem skargi jest odmowa przyznania pomocy w ramach działania Rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".
Odnosząc te rozważania do zaskarżonego postanowienia, NSA przede wszystkim stwierdza, że zostało ono wydane w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego reguluje art. 53 p.p.s.a.
Stosownie do tego przepisu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a (tj. jeżeli skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Termin sześćdziesięciu dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź gdy organ udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Z jasnej treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni (liczony od dnia doręczenia tej odpowiedzi). Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z treści cytowanych przepisów wynika jasno, że dla ustalenia, że doszło do uchybienia terminu niezbędne jest jednoznaczne ustalenie początku i końca biegu terminu.
W rozpoznawanej sprawie WSA stwierdził, że podlegające zaskarżeniu do sądu pismo ARiMR z [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych z powodu nieuzupełnienia braków w dokumentacji wniosku, zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). W tej sytuacji skarżąca w dniu [...] czerwca 2014 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu I instancji wniesienie opisanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa otworzyło bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, z czym nie zgadza się skarżąca podnosząc, że postępowanie w sprawie z jej wniosku toczyło się nadal przed organami ARiMR oraz, że skierowała ona kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do pisma z dnia [...] października 2014 r., w efekcie czego uzyskała odpowiedź Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. Zdaniem skarżącej, nawet biorąc pod uwagę tę datę, a nie datę rzeczywistego doręczenia jej pisma, skarga nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2014 r. została wniesiona w terminie.
W tak zarysowanym sporze, należy stwierdzić, że WSA prawidłowo przyjął, że termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg w dniu następującym po dacie wniesienia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. w dniu [...] czerwca 2014 r. i upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem skarżąca wniosła skargę w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc po upływie terminu. Skoro bowiem organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej w terminie, skarga powinna była być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Dla oceny dochowania terminu do wniesienia skargi bez znaczenia jest fakt, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie dopiero pismem z dnia [...] października 2014 r., a potem jeszcze wystosował pismo z dnia [...] listopada 2014 r., tj. po upływie sześćdziesięciodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że okoliczności doręczenia tych odpowiedzi pozostawały bez wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi, gdyż w sytuacji, kiedy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie w przewidzianym prawem terminie, strona zobowiązana jest do wniesienia skargi najpóźniej w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (tj. w okolicznościach niniejszej sprawy do dnia [...] sierpnia 2014 r.). W związku z powyższym skarga wniesiona przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2014 r. złożona została po upływie przewidzianego prawem terminu i z powyższych względów podlegała odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.