Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 90/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1524/13 odrzucił skargę A. F. P. Spółki z o.o. w W. na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie przedłużenia terminu promesy dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii.

I

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (zwany dalej Dyrektorem PISF albo Dyrektorem Instytutu) działając na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie udzielania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii (Dz. U. Nr 219, poz. 1870 ze zm.) dalej: "rozporządzenie MK z 2005 r." wydał A. F. P. Spółce z o.o. w W. (dalej: Spółka) promesę udzielenia dofinansowania na produkcję filmu pt. "I.". Promesa obowiązywała do dnia [...] września 2012 r., a następnie na wniosek Spółki Dyrektor PISF przedłużył termin obowiązywania tej promesy do dnia [...] listopada 2012 r.

Spółka w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła kolejny wniosek o przedłużenie okresu obowiązywania promesy.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor PISF poinformował Spółkę o przedłużeniu terminu obowiązywania promesy do dnia [...] marca 2013 r. oraz wskazał, że warunkiem uruchomienia dofinansowania jest rozliczenie produkcji innego filmu realizowanego przez Spółkę tj. filmu "P.".

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Spółka oświadczyła, że wszystkie warunki określone w promesie udzielonej w dniu [...] marca 2012 r. zostały spełnione i wyraziła gotowość podpisania umowy o udzielenie dofinansowania. Równocześnie wyraziła sprzeciw wobec wprowadzenia do promesy dodatkowego warunku sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111 ze zm.), dalej: "ustawa o kinematografii", która nie uzależnia udzielenia dofinansowania od rozliczenia dotacji innego filmu.

Dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej Ministrem) odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2013 r., które uznała za decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie zastępca Dyrektora PISF wyjaśnił Spółce, że decyzje Dyrektora PISF nie podlegają zaskarżeniu do Ministra, gdyż Państwowy Instytut Sztuki Filmowej nie jest organem powołanym do załatwiania spraw mocą decyzji administracyjnej, zaś dofinansowanie przedsięwzięć ma formę umów cywilnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. powołując się na art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Spółka skierowała do Dyrektora PISF wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. obowiązku określonego w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. oraz wezwała do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy Ministrowi, w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma.

W dniu [...] maja 2013 r. wobec braku reakcji Dyrektora PISF na powyższe wezwanie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na akt Dyrektora PISF z dnia [...] marca 2013 r. dotyczący przedłużenia promesy i zmiany jej treści przez dodanie nowego warunku.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wobec wątpliwości czy wydanie promesy jest decyzją czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wniosła zarówno odwołanie, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej Dyrektor PISF jest innym organem państwowym tj. podmiotem niebędącym organem administracji publicznej, powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o kinematografii polegające na wydaniu rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa materialnego tj. określenia warunku udzielenia dotacji nieprzewidzianego ustawą. Wskazała, że nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub stwierdzenie jego bezskuteczności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor PISF wniósł o jej odrzucenie wskazując na niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż rozstrzygnięcia Instytutu w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć z zakresu produkcji filmowej nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a. Dyrektor PISF kierując się opiniami ekspertów rozdysponowuje środki na podstawie umów cywilnoprawnych zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii. Ponadto wskazał, że art. 10 ustawy o kinematografii zawiera zamknięty katalog uprawnień nadzorczych Ministra, który nie obejmuje nadzoru instancyjnego nad Dyrektorem PISF.

Spółka w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. podtrzymała zarzuty skargi oraz stwierdziła, że zadania w przedmiocie dofinansowania produkcji filmowej są zadaniami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania jest czynnością oddzielną od "udzielenia dofinansowania" w drodze umowy cywilnoprawnej. W związku z tym w procesie udzielania dotacji należy wyróżnić dwa etapy: administracyjny i cywilny podlegające odpowiednio kontroli sądownictwa administracyjnego i powszechnego.

Postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. WSA w W. odrzucił skargę Spółki uznając ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu wskazał, że do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie, a zwłaszcza czy zadania te mają być wykonywane w drodze stosowania władczych form działania – w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych dla prawa prywatnego – w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych.

Według Sądu I instancji analiza przepisów ustawy o kinematografii oraz rozporządzenia MK z 2005 r. prowadzi do wniosku, że z regulacji ujętych w tych aktach normatywnych nie wynika, aby stanowiły one ustrojową podstawę do wydawania przez Dyrektora PISF decyzji administracyjnych, czy też aktów lub czynności administracyjnych o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji za nietrafną uznał argumentację skarżącej jakoby art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 3 ustawy o kinematografii przedstawiały dwa etapy procesu udzielenia dotacji tj. "udzielenie dofinansowania" (etap administracyjny) i "udzielenie dofinansowania w drodze umowy cywilnoprawnej" (etap cywilny). Zdaniem Sądu, przepis art. 23 ust. 1 określa jedynie formy dofinansowania przedsięwzięcia, czyli dotację, pożyczkę i poręczenie, a art. 23 ust. 3 określa sposób ich udzielenia poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Poza tym ustawa o kinematografii w ogóle nie posługuje się terminem "decyzja", zaś zdanie "Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia" zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że następuje to w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro więc udzielenie przez Instytut dofinansowania przedsięwzięcia następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego.

W ocenie WSA za takim stanowiskiem przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalania ustawy o kinematografii. Pierwotny projekt rządowy tej ustawy z dnia 24 września 2003 r. (Druk sejmowy nr 2055, IV kadencja) przewidywał w ówczesnym art. 13 pkt 3, że "Do zadań dyrektora należy w szczególności podejmowanie decyzji o dofinansowaniu przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych". W trakcie prac nad ustawą treść tego artykułu została jednak zmieniona poprzez wykreślenie powyższego sformułowania "podejmowanie decyzji o dofinansowaniu" i jego zamianę na obecnie obowiązujące "dofinansowywanie przedsięwzięć". Taka zamiana świadczy o tym, że ustawodawca celowo chciał wykluczyć w ustawie o kinematografii, aby rozstrzygnięcia Instytutu miały charakter aktów administracyjnych w postaci decyzji.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji ustawa o kinematografii nie statuuje Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej jako urzędu administracji publicznej czy też administracji rządowej, służącego wykonywaniu kompetencji Dyrektora Instytutu jako organu administracji publicznej.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że analiza argumentów skargi w powiązaniu z przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd skarżącej, według której skarżony przez nią akt Dyrektora PISF z dnia [...] marca 2013 r. należy uznać za decyzję administracyjną, czy też akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa o kinematografii nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę skarżonego aktu. W tym stanie rzeczy sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka. Zaskarżyła postanowienie w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, a uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto – z uwagi na wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości – skarżąca wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy o kinematografii oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MK z 2005 r. przez przyjęcie, że sprawa niniejsza tj. przedłużenie terminu promesy dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii i zmiana jej treści nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skutkiem czego Sąd odrzucił skargę;
2. 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem PISF w przedmiocie udzielenia dotacji inicjowane złożeniem wniosku o dotację i kończone rozstrzygnięciem Dyrektora PISF w przedmiocie udzielenia dotacji (względnie promesą) jest postępowaniem administracyjnym, zakończonym aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według wnoszącej skargę kasacyjną wynika to z charakteru postępowania toczącego się przed Dyrektorem PISF, w którym to on kształtuje w sposób jednostronny i władczy uprawnienie i nakłada skorelowane z nim obowiązki na podmiot wnioskujący o uzyskanie dotacji na realizację przedsięwzięcia w zakresie normowanym ustawą o kinematografii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor PISF wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia charakteru prawnego działań Dyrektora PISF mających na celu dofinansowanie przedsięwzięć z dziedziny kinematografii podejmowanych na podstawie ustawy o kinematografii i rozporządzenia MK z 2005 r. oraz dopuszczalności ich kontrolowania przez sąd administracyjny.

Na wstępie wskazać należy, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Uwzględniając treść art. 177 i 184 Konstytucji RP należy pamiętać, że rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na regulacji właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwość tych sądów wyłącza właściwość sądów powszechnych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że w art. 177 Konstytucji RP ustanowione zostało domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tym samym to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a to z kolei oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, publik. OTK ZU z 1998 nr 4, poz. 50).

Natomiast w art. 184 Konstytucji RP ustanawia się domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Niewątpliwie postanowienia tego konstytucyjnego przepisu stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Uwzględniając regulacje zawarte w art. 177 i art. 184 Konstytucji RP stwierdzić należy, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze drogi sądowej celem zagwarantowania kontroli działania administracji publicznej i może ustanowić bądź kognicję sądu powszechnego, bądź administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, iż wynikająca z przepisów Konstytucji swoboda w wyborze właściwych sądów, winna być rozumiana w ten sposób, że Konstytucja powierza ustalenie właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (vide: R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, zesz. 3(12) z 2007 r., s. 35-44).

Dalej zauważyć należy, że odmienny jest przedmiot postępowania cywilnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawy cywilne to sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się ustawy szczególne. Sprawa cywilna w znaczeniu materialnym, to sprawa, w której ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunku cywilnoprawnego sensu largo, którego podmioty, na wypadek sporu, występują jako równorzędni partnerzy.

Natomiast w ujęciu formalnym sprawami cywilnymi są nie tylko sprawy ze swej istoty cywilne, lecz również takie, których rozpoznanie odbywa się według przepisów k.p.c. W orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie sprawy cywilnej, za którą uważa się także sytuacje, gdy zdarzeniem wywołującym skutki cywilnoprawne nie jest czynność prawna, czyn niedozwolony czy bezpodstawne wzbogacenie, lecz akt administracyjny czy inne orzeczenie wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego (vide: postanowienia SN: z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I CSK 16/09, LEX nr 583720 i z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt III CZP 76/07, LEX nr 345575).

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Spółki pismo Dyrektora PISF z dnia [...] marca 2013 r. informujące ją o przedłużeniu terminu obowiązywania promesy dofinansowania produkcji filmu fabularnego pt. "I." oraz o tym, iż warunkiem uruchomienia dofinansowania jest rozliczenie projektu fabularnego pt. "P.", powinno być uznane za akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, zasadniczą kwestą jest ustalenie, jaki charakter ma pismo Dyrektora PISF z dnia [...] marca 2013 r. oraz, czy stanowi ono rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Potwierdzenie, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, ma znaczenie zasadnicze dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a tym samym określenia sądu administracyjnego jako właściwego do rozpoznania sprawy.

Dla ustalenia charakteru prawnego działań Dyrektora PISF będących przedmiotem sprawy niniejszej należy przeanalizować przepisy ustawy o kinematografii, które zawierają szczegółowe uregulowania dotyczące dofinansowywania przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, a także cytowanego wyżej rozporządzenia MK z 2005 r.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o kinematografii – z wnioskiem o dofinansowanie przedsięwzięcia z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów i rozpowszechniania filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej (...), może wystąpić każdy podmiot prowadzący działalność w zakresie kinematografii (...), bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz strukturę własności, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl art. 22 ust. 2 – Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia:

1. 1) osobie fizycznej skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko wiarygodności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, systemowi bankowemu, przestępstwo skarbowe albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej;
2. 2) osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną, w której osoba będąca członkiem jego organów zarządzających bądź wspólnikiem została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, o którym mowa w pkt 1;
3. 3) podmiotowi, który:
4. a) posiada zaległości z tytułu należności publicznoprawnych lub
5. b) pozostaje pod zarządem komisarycznym bądź znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego, postępowania naprawczego, lub
6. c) w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem.

Stosowanie zaś do ust. 3 – dofinansowanie przedsięwzięcia udzielane jest w oparciu o następujące kryteria:

1. 1) walory artystyczne, poznawcze i etyczne;
2. 2) znaczenie dla kultury narodowej oraz umacnianie tradycji polskiej i języka ojczystego;
3. 3) wzbogacenie europejskiej różnorodności kulturalnej;
4. 4) przewidywane skutki planowanego przedsięwzięcia;
5. 5) warunki ekonomiczno-finansowe realizacji.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy – dofinansowanie przedsięwzięcia odbywa się w formie dotacji, a w odniesieniu do przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych i produkcji filmów również w formie udzielenia pożyczki lub poręczenia.

Stosownie do art. 22 ust. 3 – Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia w drodze umowy cywilnoprawnej, którą w imieniu Instytutu zawiera Dyrektor, po zasięgnięciu opinii ekspertów.

W myśl art. 22 ust. 4 – Instytut, jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli rozliczenia przychodów i kosztów dofinansowanego przedsięwzięcia. Kontroli podlega również przebieg i sposób realizacji przedsięwzięcia oraz prawidłowość wykorzystania otrzymanego z Instytutu dofinansowania.

Zgodnie z art. 22 ust. 5 podmiot otrzymujący dofinansowanie przedsięwzięcia jest zobowiązany, w przypadku osiągnięcia zysku z przedsięwzięcia, do zwrotu dofinansowania przedsięwzięcia na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych.

W art. 22 ust. 6 została zawarta delegacja dla Ministra Kultury do określenia, w drodze rozporządzenia: szczegółowych warunków i trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów umów cywilnoprawnych, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MK z 2005 r. – decyzję w sprawie udzielenia dofinansowania podejmuje Dyrektor na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu, po zasięgnięciu opinii ekspertów.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, podstawę udzielenia dofinansowania stanowi umowa, której stronami są Instytut, reprezentowany przez Dyrektora oraz podmiot otrzymujący dofinansowanie.

W myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia – Dyrektor rozpatruje wniosek w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, a zgodnie z ust. 3 wnioski niespełniające wymagań formalnych nie są rozpatrywane.

Paragraf 15 rozporządzenia stanowi, że w przypadku odmowy udzielenia dofinansowania Dyrektor może, jeżeli zaistnieją nowe okoliczności istotne dla oceny wniosku, skierować wniosek do ponownego zaopiniowania przez ekspertów, natomiast decyzja w przedmiocie dofinansowania wydana po uzyskaniu opinii ekspertów jest ostateczna.

Z uregulowań powyższych wynika wprost, że postępowanie mające na celu ocenę wniosku o dofinansowanie i skierowanie go do realizacji poprzez zawarcie umowy cywilnej między wnioskodawcą a Dyrektorem PISF, toczy się według szczególnych zasad określonych w ustawie o kinematografii i rozporządzeniu MK z 2005 r., jednak nie jest to z całą pewnością postępowanie administracyjne według k.p.a. Postępowanie mające na celu zbadanie zasadności zawarcia umowy, może zakończyć się zawarciem umowy cywilnej o dofinansowanie (jeżeli istnieją przesłanki pozytywne dofinansowania i brak przesłanek negatywnych), albo odmową dofinansowania. Ustawodawca nie przewidział w powołanych aktach prawnych żadnej możliwości wydania przez Dyrektora PISF decyzji administracyjnej w przedmiocie dofinansowania.

Również wprowadzona w § 14 rozporządzenia MK z 2005 r. możliwość wydania przyrzeczenia udzielenia dofinansowania (promesy), z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia, nie przewiduje formy dokonania tej czynności w drodze decyzji administracyjnej, bądź też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, wskazanego w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W literaturze jako oczywistą przyjmuje się zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, wyd. Zakamycze 2004, s. 36-38). Podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatyczne upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów.

Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, wyd. Zakamycze 2004 r., s. 60-62). Organ administracji publicznej nie ma przypisanej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji).

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ustawodawca w ustawie o kinematografii nie wyodrębnił poszczególnych etapów udzielania dofinansowania, zaś proces ten został skonstruowany jednolicie. Jak wskazano wyżej, rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie projekt zostaje zaopiniowany przez ekspertów. Ostatecznie Dyrektor Instytutu, w zależności od treści opinii eksperckich zawiera umowy cywilnoprawne o dofinansowanie, informując wnioskodawcę o wysokości udzielanego dofinansowania, co stanowi jedynie czynność faktyczną. Natomiast umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę cywilnoprawną, jako podstawę udzielenia dofinansowania, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 70/05; dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że jedynym miejscem, w którym prawodawca w ustawie o kinematografii przypisuje Dyrektorowi Instytutu przymiot organu jest art. 19 ust. 9 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w zakresie należności z tytułu wpłat uprawnienia organu podatkowego przysługują Dyrektorowi, a uprawnienia organu odwoławczego – ministrowi. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Instytutu w tym przedmiocie wydaje decyzje, a stronie przysługuje środek odwoławczy do organu II instancji. Natomiast ze sformułowania zawartego w art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii "Instytut jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli", jednakże już po zawarciu umowy cywilnoprawnej, nie można wyciągać wniosku, że przed zawarciem umowy cywilnoprawnej Instytut działa jako organ administracji, który wydaje decyzję, akt lub czynność administracyjną w zakresie udzielenia tegoż dofinansowania.

Prawodawca nie wskazał bowiem – tak jak ma to miejsce w przywołanym art. 19 ust. 9 cyt. ustawy o kinematografii – odpowiednich przepisów ustawy proceduralnej oraz ścieżki odwoławczej, a w konsekwencji nie można domniemywać, że organowi we wskazanej materii przysługują kompetencje rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w drodze ustawy Dyrektor Instytutu mógłby być upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, ale tylko w sposób określony w art. 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako podmiot powołany z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej, co jednak powinno być w sposób wyraźny wskazane w odpowiednim przepisie ustawy. W ustawie o kinematografii nie ma takiego przepisu w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć filmowych, tak jak ma to miejsce w wyżej opisanym przypadku z art. 19 ust.

9. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 10 cyt. ustawy o kinematografii, który określa katalog uprawnień nadzorczych Ministra, nie obejmuje nadzoru instancyjnego tj. wykonywania zadań wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., co do kwestii dofinansowania przedsięwzięć filmowych.

Za takim stanowiskiem przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalenia ustawy o kinematografii. Wskazać bowiem należy, że pierwotny projekt rządowy tej ustawy z dnia 24 września 2003 r. (Druk sejmowy nr 2055, IV kadencja) przewidywał w ówczesnym art. 13 pkt 3, że "Do zadań dyrektora należy w szczególności podejmowanie decyzji o dofinansowaniu przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych". W trakcie prac nad ustawą treść tego artykułu została jednak zmodyfikowana poprzez wykreślenie powyższego sformułowania "podejmowanie decyzji o dofinansowaniu" i jego zamianę na sformułowanie obecnie obowiązujące "dofinansowywanie przedsięwzięć". Taka zamiana świadczy o tym, że ustawodawca celowo wykluczył w ustawie o kinematografii rozstrzygnięcia Instytutu o charakterze aktów administracyjnych w postaci decyzji. Kolejnym dowodem potwierdzającym takie stanowisko było wykreślenie z wersji projektu ustawy o kinematografii z dnia 21 kwietnia 2005 r. ust. 4 i 5 do art.

23. Przepisy te stanowiły, że "O udzieleniu lub odmowie udzielenia dofinansowania przedsięwzięcia Dyrektor zawiadamia wnioskodawcę w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku" (ust. 4), "Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 4, zawiera uzasadnienie, które powinno odnosić się w szczególności do przedstawionych w danej sprawie opinii ekspertów oraz zawierać ocenę przedsięwzięcia pod kątem kryteriów, o których mowa w art. 24 ust. 2" (ust. 5). W piśmie Marszałka Senatu z dnia 17 czerwca 2005 r. stwierdzono, że Senat przyjmując poprawkę nr 32 dotyczącą wykreślenia powyższych ustępów uzasadnił ją tym, iż "podzielił stanowisko Ministra Kultury, że eliminując przepisy art. 23 ust. 4 i 5 jednoznacznie rozstrzygnie się, że do trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia nie będą miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (Druk sejmowy nr 4178, IV kadencja). Przedstawione prace legislacyjne pozwalają poczynić konstatację, że celem ustawodawcy było uniknięcie udzielania dofinansowania w drodze administracyjnej i przyjęcie trybu cywilnoprawnego.

Skoro zatem udzielenie dofinansowania następuje w formie umowy cywilnej – to brak jest podstaw do uznania, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, aby spory dotyczące czynności związanych z jej zawarciem lub odmową zawarcia miały być rozpoznawane przez sądy administracyjne.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dzieje się tak wówczas, kiedy z woli ustawodawcy kontrolą sądów administracyjnych ma zostać objęta także działalność niebędąca stricte działalnością administracji publicznej. W takim trybie kontrolą sądów administracyjnych objęte zostały np. rozstrzygnięcia podejmowane w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Ustawa ta zawiera jednak wyraźny przepis poddający wymienione w niej działania określonych podmiotów kontroli sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o kinematografii takich uregulowań nie zawiera, a z jej zapisów wynika, że celem ustawodawcy było odejście od regulacji administracyjnoprawnych i poddanie omawianego dofinansowania regulacjom cywilnoprawnym. Jak wskazano wyżej do rozpoznawania spraw z zakresu prawa cywilnego powołane są sądy powszechne – sądy cywilne (art. 1 k.p.c.).

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że sprawy dotyczące dofinansowania na podstawie ustawy o kinematografii nie są sprawami z dziedziny administracji publicznej, a działania podejmowane w ich toku przez Dyrektora PISF nie są aktami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro żadne działania Dyrektora PISF związane z udzieleniem dofinansowania produkcji filmu nie są aktami z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że na pismo Dyrektora PISF z dnia [...] marca 2013 r. nie służy stronie skarga do sądu administracyjnego, zatem skarga ta zasadnie została odrzucona.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności (a także ich brak) związane z zawarciem umowy o dofinansowanie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należy więc uznać za bezzasadne.

Poza głównym nurtem niniejszych rozważań odnieść się również należy do wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że wniosek taki nie wiąże składu rozpoznającego sprawę, co najwyżej może stanowić asumpt do rozważenia skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 187 § 1 p.p.s.a. Po drugie, w tej sprawie żadne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości nie występuje, bowiem NSA stoi na stanowisku, że czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, o której mowa w Rozdziale 3 ustawy o kinematografii w świetle tego co wyżej powiedziano – nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).