Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1588/15 w całości oddalił skargę [A.] z siedzibą w W. (dalej: [A.]) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] września 2012 r., ograniczające prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie o ustalenie prawidłowej wysokości opłat za usługi telekomunikacyjne.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), ograniczył [A.], [B.] i [C.] prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (tzw. "Rynek 3") ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez [D.] (dalej: [D.]) w zakresie dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanego przez [D.] przy piśmie z 1 sierpnia 2012 r., który [D.] objęła klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, stanowiącego załącznik nr 1 do wskazanego pisma, nieujawnionego w jego wersji jawnej z 22 sierpnia 2012 r.
Prezes UKE uznał, że przedstawione przez [D.] informacje wyczerpują wszystkie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej: u.z.n.k.), ponieważ: 1/ są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci [D.] i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą (mają strategiczne znaczenia dla prowadzenia działalności gospodarczej), 2/ nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3/ podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 13/13 uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. Wyrok został poddany kontroli kasacyjnej z inicjatywy [D.] i Prezesa UKE i uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 242/14 (dost. w CBOSA), a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie zgodził się z tezą, że zastrzeżenie przez [D.] jawności spornego dokumentu i przyjęcie przez organ, że dokument ten w części określonej przez [D.] jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa, zostało dokonane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA stwierdził, że Sąd musi skontrolować postanowienie Prezesa UKE z punktu widzenia treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i stosownie do tych ustaleń sformułować swoje stanowisko.
Ponownie rozpoznając sprawę, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd, uznając z mocy art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w powyższym wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. stwierdził, że poddane powtórnej kontroli postanowienie jest zgodne z prawem.
Sąd wskazał, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).
Zdaniem Sądu opis danych zastrzeżonych przez [D.] nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości ich oceny przez organ, gdyż dane zawarte w spornym dokumencie dotyczą kategorii i wartości kosztowych, zatem posiadają określoną i wymierną wartość gospodarczą. Dlatego podlegały ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym zakresie Sąd odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w podobnej sprawie (wyrok z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 952/14; CBOSA) i podkreślił, że charakter tajemnicy przedsiębiorstwa mają właśnie informacje dotyczące wartości kosztowych przedsiębiorstwa, w tym przypadku są to szczegółowe informacje w zakresie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych przez [D.] na Rynku 3, będące informacjami finansowymi o strategicznym znaczeniu dla prowadzenia przez nią działalności. W oparciu o te informacje konkurenci [D.] (obec. [D.]) mogliby łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi. W konsekwencji mogłoby to zagrozić konkurencyjnej pozycji tej firmy w telekomunikacyjnym segmencie rynku.
Wykonując wytyczne NSA Sąd stwierdził zatem, że sporny dokument zawiera informacje, których waga uzasadnia uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zdaniem Sądu ocena prawna dokonana w tym zakresie przez Prezesa UKE jest prawidłowa i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami k.p.a. w zw. z art. 206 p.t., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 p.t. poprzez niezasadne ograniczenie skarżącej [A.] prawa wglądu do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym i zarzut naruszenia art. 31 § 3 i art. 10 k.p.a. poprzez faktyczne, jak wskazywała skarżąca, uniemożliwienie jej jako organizacji społecznej, udziału w postępowaniu na prawach strony.
Skargą kasacyjną [A.] domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi [A.], podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych Prezesowi UKE przez [D.] (dawniej [D.]) i przyjął za własną ocenę dokonaną przez [D.], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji [A.] przytoczonej w skardze;
- II. prawa materialnego:
- 3. art. 207 ust. 1 p.t. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [D.], podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez [D.] nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. (w konsekwencji [A.] została pozbawiona możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że informacje zastrzeżone przez [A.] nie mogą być przez operatorów alternatywnych wykorzystane w sposób, który uzasadniałby przyznanie takim informacjom wartości gospodarczej. Informacje te nie mają wartości dla operatorów zrzeszonych w [A.] z punktu widzenia sprzedaży przez nich własnych usług telekomunikacyjnych użytkownikom końcowym. Nie przełożą się na możliwość pomniejszenia kosztów innych operatorów i nie wpłyną na osiągnięcie przez tych operatorów większych zysków. Przedmiotowe informacje mają natomiast kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia przez [A.] wysokości jej opłat regulowanych. [A.] uznała, że bez dostępu do spornych danych nie ma możliwości zweryfikowania ustaleń [D.] i Prezesa UKE co do wysokości opłat, z powodu niemożności przypisania odpowiednich wartości podczas alokowania kosztów [D.]. Podanie przez Spółkę jedynie wyników, z pominięciem metodyki wyliczania stawek, faktycznie pozbawia [A.] prawa do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [D.] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Prezes UKE, [B.] ani [C.] nie ustosunkowali się do skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ponownie rozpoznając skargę [A.] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w warunkach związania, z mocy przepisu art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 242/14, co zostało pominięte tak w zarzutach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. Wspomnianym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sąd kasacyjny uchylił pierwotny wyrok WSA z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, niedokonując w istocie kontroli kasacyjnej z punktu widzenia trafności oceny Sądu w zakresie zastosowania przez Prezesa UKE art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, której Sąd wówczas w ogóle nie przeprowadził. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na obecnym etapie sprawy uznał skargę kasacyjną, mimo że złożoną z pominięciem art. 190 p.p.s.a, za nadającą się do rozpoznania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, więc skarga kasacyjna nie została uwzględniona.
Sąd I instancji, wykonując wskazania NSA zawarte w powyższym wyroku z dnia 11 marca 2015 r., podzielił stanowisko Prezesa UKE, który w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy, uznając, że przedstawione przez [D.] uzasadnienie kosztowe opłaty za oferowane usługi stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błąd w ocenie, że sporne uzasadnienie kosztowe stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zdaniem skarżącej, zastrzeżone informacje nie mają wartości gospodarczej – ich wykorzystanie nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi wydatków, a Prezes nie wykazał jak przedmiotowe informacje mogą zostać wykorzystane w walce konkurencyjnej przez inne podmioty. Za istotny skarżąca kasacyjnie uznała fakt, że [D.] ma znaczącą pozycję na rynku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
Przede wszystkim Sąd kasacyjny nie podziela oceny skarżącej [A.], że zaskarżony wyrok naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymogi jakie stawia ten przepis przed sądem sporządzającym uzasadnienie zostały zachowane. Nie ma żadnych wątpliwości tak co do zupełności przedstawionego stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jak też co do powodów, dla których skarga została oddalona. WSA w części rozważań, przyjmując za punkt wyjścia treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k., skoncentrował się na kwestii stanowiącej istotę sporu tj. na trafności uznania zgłoszonych przez Spółkę informacji jako poufnych i zasadności odmowy prawa wglądu do materiału dowodowego w tej części. Uzasadnienie nie stwarza żadnych wątpliwości jakie motywy kierowały Sądem, który oddalił skargę [A.], zaś odmienna, niż przyjął WSA, ocena zastrzeżonych informacji nie może uzasadniać postawionego zarzutu.
Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uzupełniony przez zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez wadliwe zastosowanie. Jak stwierdziła skarżąca kasacyjnie, w wyniku błędnej, jednostronnej oceny materiału dowodowego, wadliwie przyjęto, że dane w uzasadnieniu kosztowym Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym rodzajowo mieszczą się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to bowiem m.in. informacje dotyczące podstaw i sposobów wyliczania kosztów działalności przedsiębiorstwa, w oparciu o które buduje się ofertę dostępu do świadczonych przez niego usług. Poza sporem jest, że te informacje związane są z działalnością przedsiębiorstwa [D.]. Z akt sprawy wynika przy tym, że [D.] zadośćuczyniła obowiązkowi, o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i oznaczyła dokumenty zawierające uzasadnienie kosztów opłat klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [D.]".
Mimo, iż rację ma wnosząca skargę kasacyjną, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą, to jednak przyjmuje się, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ocenę organu, że informacje zawarte w spornym kosztowym uzasadnieniu opłat ponoszonych dla oferowanych usług mają wartość gospodarczą. Skoro opłaty za oferowaną przez [D.] usługę pozostają w związku z ponoszonymi przez [D.] kosztami świadczenia tej usługi, to zdaniem NSA, znajomość reguł kalkulowania tych kosztów, stanowiąca klucz do uzyskania konkretnego efektu cenowego, ma albo co najmniej może mieć gospodarcze znaczenie dla kontrahentów [D.] zamierzających korzystać z jej oferty.
Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że Sąd zasadnie oddalił skargę [A.], uznając działanie Prezesa UKE polegające na ograniczeniu wglądu do akt za prawidłowe. Ponadto pozbawione jakichkolwiek podstaw jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że ograniczenie [A.] prawa wglądu do materiału dowodowego pozbawiło [A.] możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi telekomunikacyjne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.