Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2450/11, po rozpoznaniu skargi R.K., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 września 2011 r. nr. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
R. K. (dalej: skarżący) 7 września 2010 r. złożył w Mazowieckim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR) wniosek o przyznanie płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 15 grudnia 2010 r., po stwierdzeniu spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie wsparcia, przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 75 000 zł.
Decyzję doręczono skarżącemu 20 grudnia 2010 r.
Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 5 lipca 2011 r. nr 00732/10 stwierdził wygaśnięcie decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z powodu niezłożenia w terminie 180 dni od daty doręczenia decyzji wniosku o płatność.
Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z 30 września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200 poz.1443, dalej: rozporządzenie) w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji stwierdza wygaśnięcie tej decyzji. Decyzja o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu pomocy jest wydawana również w przypadku gdy strona nie złoży wniosku o płatność w terminie określonym w § 16 ust. 1 rozporządzenia tj. w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. W przypadku skarżącego ostateczny termin na złożenie wniosku o płatność upłynął bezskutecznie 18 czerwca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę R.K. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący 9 marca 2011 r. wystąpił do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń do biznesplanu obejmującego powierzchnię użytków rolnych w gospodarstwie rolnym zawartych we wniosku o płatność. Powyższy wniosek nie został rozpatrzony przed upływem terminu (180 dni) do złożenia wniosku o płatność.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji organ będąc w zwłoce w załatwieniu sprawy powinien był powiadomić stronę w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy. Niewykonanie przez organ tego obowiązku miało wpływ na wynik sprawy, gdyż brak zatwierdzenia zmiany założeń do biznesplanu uniemożliwił skarżącemu złożenie wniosku o płatność w terminie określonym w § 16 ust.1 rozporządzenia. Niepoinformowanie strony o sposobie załatwienia tego wniosku stanowiło, zdaniem Sądu, naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z powołanym przepisem, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Niewykonanie przez organ obowiązku powiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku o zatwierdzenie zmiany założeń do biznesplanu dotyczącego działek zakwalifikowanych do płatności uniemożliwiło mu złożenie wymaganego wniosku o płatność w terminie 180 dni. WSA podkreślił, że zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków, z zastrzeżeniem, których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożenie przez skarżącego wniosku o płatność w wymaganym przepisami prawa terminie było uzależnione od wcześniejszego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o zmianę założeń do biznesplanu. Brak informacji organu w tym zakresie powodował, że skarżący nie mógł złożyć wniosku o płatność w terminie 180 dni, gdyż nie mógł wykazać zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia, że spełnia warunki do otrzymania żądanej przez niego płatności. Skarżący nie dysponował więc dokumentem koniecznym do złożenia tego wniosku.
Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Prezes ARiMR zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z § 16 ust.1 oraz § 17 ust. 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że brak udzielenia przez organ odpowiedzi na jego wniosek o zmianę założeń do biznesplanu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie § 17 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy termin z § 16 ust.1 rozporządzenia na złożenie wniosku o płatność jest terminem materialnoprawnym a brak złożenia tego wniosku w terminie powoduje konieczność wydania przez organ decyzji, o której mowa w § 17 ust. 3 rozporządzenia;
- - art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na skutek uznania, że naruszenie przez organ powołanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu, gdyż Sąd dopatrując się naruszenia przez organ wymienionego przepisu zważył, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, iż skarżący mógłby złożyć wniosek o płatność po upływie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o warunkowym przyznaniu pomocy finansowej. Termin ten ma charakter materialny, gdyż stanowi przesłankę wypłaty pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i jako taki nie podlega przywróceniu. Wobec tego przekroczenie wspomnianego terminu powoduje wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkowym przyznaniu płatności (§ 17 ust. 3 rozporządzenia).
Nie można więc przyjąć, jak uczynił to Sąd, że dotrzymanie terminu o którym mowa w § 16 ust.1 rozporządzenia mogłoby być uwarunkowane dokonaniem innych czynności przez organ tj. rozpatrzeniem wniosku skarżącego o zmianę założeń do biznesplanu. Innymi słowy brak rozpatrzenia przez organ wniosku o zmianę założeń biznesplanu nie mógł zwolnić skarżącego z obowiązku złożenia wniosku o płatność w terminie określonym w § 16 ust.1 rozporządzenia. Niezłożenie wniosku o płatność w tym terminie powodowało skutek procesowy w postaci stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 15 grudnia 2010 r. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z powodu nieudzielania informacji dotyczącej rozpatrzenia zmiany założeń do biznesplanu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił § 17 ust. 3 w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku niezłożenia wniosku o płatność w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej, decyzji o przyznaniu pomocy. W stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji bezsporne było, że skarżący w terminie określonym w § 16 ust. 1 rozporządzenia nie złożył wniosku o płatność. W związku z tym zaistniała, wymieniona w § 17 ust. 3 rozporządzenia, podstawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 15 grudnia 2010 r. o przyznaniu pomocy.
Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że stwierdzenie wygaśnięcia tej ostatnio wymienionej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie został naruszony art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż skarżący, mimo żądań, nie uzyskał informacji co do sposobu i formy podjęcia czynności w celu wypłaty płatności. W szczególności skarżący nie uzyskał informacji, czy w związku ze złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu będzie, mimo niezałatwienia tego wniosku przez organ, uprawniony do złożenia wniosku o płatność.
Sąd podkreślił, że nawet przy przyjęciu, że skarżący był informowany o możliwości złożenia wniosku o przyznanie płatności przed uzyskaniem decyzji w sprawie zmiany założeń biznesplanu, to z uwagi na to, że wspomniana zmiana dotyczyła również powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym wskazanym w biznesplanie, należało uznać, że skarżącemu nie udzielono prawidłowej informacji w zakresie sposobu podjęcia czynności w celu wypłaty płatności. Stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się zatem do twierdzenia, że w sytuacji gdy skarżący nie zachował terminu do złożenia wniosku o płatność z powodu zaniedbań organu w zakresie obowiązku informacyjnego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy narusza prawo.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko WSA należało uznać za nietrafne.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 15 grudnia 2010 r. o przyznaniu pomocy z przyczyny wskazanej w § 17 ust. 3 rozporządzenia. Z treści wspomnianego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że niezłożenie przez beneficjenta wniosku o płatność w terminie określonym w § 16 ust. 1 rozporządzenia rodzi po stronie właściwego organu obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy jako bezprzedmiotowej. W związku z tym rozważenia wymagało, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istniały podstawy do odstąpienia od podjęcia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Sąd pierwszej instancji formułując stanowisko o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji eksponował naruszenia organu w zakresie obowiązku udzielania skarżącemu niezbędnych pouczeń dotyczących podjęcia czynności niezbędnych do wypłaty płatności, w szczególności w kontekście zwłoki organu w załatwieniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. W sprawie nie było kwestionowane, że skarżący złożył taki wniosek 9 marca 2011 r., który do daty wydania zaskarżonej decyzji nie został przez organ rozpatrzony.
W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony w terminie 14 dni od jego złożenia, zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 62, poz. 321, dalej: rozporządzenie zmieniające), do spraw dotyczących pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które zostały wszczęte na podstawie wniosków o przyznanie pomocy złożonych w 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątki od tej reguły, wskazane w powołanym przepisie, nie miały znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.
Wniosek skarżącego o przyznanie pomocy został złożony 7 września 2010 r., a zatem § 21 ust. 6 rozporządzenia dodany rozporządzeniem zmieniającym, ustanawiający 14 dniowy termin na wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, nie miał w tym przypadku zastosowania.
Mając na uwadze, że wniosek skarżącego powinien być załatwiony w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, pozostawanie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w stanie bezczynności nie powinien budzić wątpliwości. Jednak ta okoliczność nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że termin złożenia wniosku o płatność, określony w § 16 ust. 1 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego. Niezłożenie wniosku w tym terminie powoduje, że pomoc finansowa nie może być zrealizowana. Trzeba także dodać, że prawodawca nie przewidział żadnych okoliczności powodujących zawieszenie lub przerwanie biegu tego terminu.
W tym stanie rzeczy oczekiwanie przez skarżącego na decyzję w sprawie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu (nawet w przypadku bezczynności organu w tej sprawie), nie mogło uzasadniać nieuwzględnienia upływu terminu określonego w § 16 ust. 1 rozporządzenia. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący nie podjął żadnych czynności zmierzających do przeciwdziałania bezczynności organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący został prawidłowo pouczony zarówno o konieczności złożenia wniosku o płatność jak i terminie dokonania tej czynności (pkt 2 pouczenia zawartego w decyzji z 15 grudnia 2010 r.). W związku z tym nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące braku udzielenia skarżącemu informacji co do sposobu i formy podjęcia czynności w celu wypłaty pomocy. Ponadto rozważania Sądu opierają się na założeniu, że skarżący żądał udzielenia mu stosownych informacji, podczas gdy okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych.
W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Odnosząc się do powołanego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, że naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, co ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki, stwierdzić należy, iż został on przedstawiony w sprawie o odmiennie ukształtowanym stanie faktycznym. W powołanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy nastąpiło w sytuacji, gdy beneficjent, który nie złożył wniosku o płatność, w ogóle nie został pouczony o obowiązku i terminie złożenia wniosku o płatność.
Ta zasadnicza różnica sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, chociaż co do zasady podziela pogląd przedstawiony w wyroku z 3 lutego 2011 r., stwierdza, iż nie można go uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, organy obu instancji trafnie przyjęły, że niezłożenie przez skarżącego w terminie wniosku o płatność uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy.
Mając na uwadze, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, a Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie § 17 ust. 3 w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając szczególne okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezesa ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.