Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2059/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie kary grzywny, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [..] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w lutym 2013 r. – działając na podstawie § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2002 r. oraz art. 50 § 1 k.p.a., wezwał skarżącą, jako kierownika ww. apteki, do złożenia w terminie 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 15 lutego 2013 r. Jednocześnie pouczył, że wezwanie to ma związek z toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie podejrzenia naruszenia dyspozycji art. 94a ust.1 p.f., poprzez prowadzenie reklamy działalności apteki za pomocą czasopisma "Poradnik Zdrowotny Rodzinny".
Skarżąca w odpowiedzi wskazała, że nie może podać ww. danych bez zgody zarządu spółki będącej właścicielem apteki, jednocześnie podając, że po uzyskaniu zgody prześle żądane informacje.
W odpowiedzi na ponowne wezwanie WIF, skarżąca ponownie odmówiła udzielenia informacji wskazując na dotychczasowe nieotrzymanie zgody spółki do jej udzielenia. Jednocześnie kierownik apteki zwróciła się z prośbą o skierowanie wezwania do pracodawcy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. WIF – działając na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. i § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 18 października 2002 r.) - w pkt 1, uznał za bezzasadne odmówienie przez A. S. przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece, produktów leczniczych od 1 stycznia do 15 lutego 2013 r., a w pkt 2 ukarał skarżącą grzywną 200 złotych.
Orzekając na skutek zażalenia skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca bezzasadnie odmawiała udzielenia informacji, bowiem zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia udzielenie tej informacji jest obowiązkiem kierownika apteki. To natomiast, że WIF nie ukarał skarżąca grzywną 50 zł już za pierwszą odmowę udzielenia informacji nie było naruszeniem prawa, gdyż organ Inspekcji może taką grzywnę wymierzyć lecz nie musi, dlatego ponowił wezwanie i przy braku spełnienia ponownego żądania nałożył grzywnę w wysokości 200 zł. Nadto Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podzielił zasadności zarzucanego naruszenia przez WIF przepisów proceduralnych, tj. art. 8 oraz art. 9 k.p.a. wskazując, że organ informował ją o obowiązkach prawnych spoczywających na niej jako kierowniku apteki, a także o konsekwencjach ich naruszenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że przepis art. 88 ust. 1 k.p.a. nie daje organowi dowolności w przedmiocie ukarania karą grzywny. Grzywna ta jest stopniowana w zależności od tego, czy osoba wezwana po raz pierwszy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i wówczas organ może wymierzyć grzywnę do 50 zł oraz w przypadku ponownego wezwania i ponownego nieudzielania odpowiedzi, grzywna ta może zostać wymierzona w wysokości do 200 zł. Jeżeli zatem organ Inspekcji wezwał A. S. po raz pierwszy 14 lutego 2013 r., to przy odmowie udzielenia żądanej informacji powinien rozważyć nałożenie grzywny w wysokości do 50 zł, gdyż po nałożeniu grzywny do wskazanej wysokości za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstawała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego.
Wezwanie stanowi nałożenie na osobę wezwaną obowiązku zastosowania się do wezwania. Dlatego odmowa wykonania tego obowiązku jest sankcjonowana grzywną w tym m.in. celu, by wezwanie organu miało walor prawnie skutecznego wymagania i tylko uzasadniona obiektywnie niemożność udzielenia informacji przez osobę wezwaną daje możliwość organowi nienałożenia grzywny, co wyraża się w określeniu "może" użytym w art. 88 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji nie karząc skarżącej za odmowę udzielenia wyjaśnień na skutek pierwszego wezwania nałożył na A. S. od razu wyższą grzywnę w związku z powtórnym wezwaniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji przez ich uchylenie i przyjęcie, że zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania kary grzywny w wysokości 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w wysokości do 50 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że treść art. 88 § 1 k.p.a. przesądza, że nałożenie kary grzywny na osobę niestosującą się do wezwania jest uprawnieniem organu, nie jego obowiązkiem. Zatem do organu należy kwestia, czy skorzysta ze swojego uprawnienia, czy też nie. Wobec tego, organ przy pierwszym wezwaniu może odstąpić od ukarania grzywną i zastosować środek przymusu dopiero przy kolejnym wezwaniu. Art. 88 § 1 k.p.a. w swojej treści nie wymaga do nałożenia grzywny 200 zł wcześniejszego ukarania grzywną w wysokości 50 zł.
Zdaniem organu, skoro oba wezwania były prawidłowe i zawierały pouczenia, to powtórne bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin uzasadniało nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 200 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - jak w tej sprawie - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy nie narusza on innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 k.p.a.
Tym samym poza sporem pozostaje, że w myśl § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2002 r. - wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94a ust. 4 pakt 8 Prawa farmaceutycznego - obowiązek przekazania wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu - na jego żądanie - informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych spoczywa na kierowniku apteki.
Zgodnie zaś z objętym skargą kasacyjną art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł /.../.
Skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie czy naruszenie przytoczonego przepisu upatruje w błędnym jego zrozumieniu czy też niewłaściwym zastosowaniu.
Sformułowanie zarzutu - a to stwierdzenie, że jego naruszenie nastąpiło przez "przyjęcie, iż zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania grzywny w kwocie 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w kwocie 50 zł" - świadczy o tym, że skargę kasacyjną oparto na podstawie wadliwego zrozumienia przepisu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istotnie, Sąd I instancji z treści art. 88 ust. 1 k.p.a. wywiódł, że po nałożeniu grzywny do wysokości 50 zł za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 88 § 1 k.p.a. - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - jest prawidłowe.
Niewątpliwie przepis ten - odwołując się do określonych prawem obowiązków - przewiduje sankcje za ich niewykonanie.
Określona art. 88 § 1 k.p.a. możliwość ukarania grzywną do 50 zł a razie ponownego niezastosowania się do wezwania przez organ grzywną do 200 zł wskazuje, że taki system nakładania sankcji - tzn. możliwość ponowienia kary grzywny - pełni określoną funkcję. Ukaranie grzywną nie jest mianowicie wyłącznie negatywną reakcją organu na niewykonanie nałożonego obowiązku ale zmierza do wymuszenia określonego zachowania się.
Tym samym podzielić należy pogląd, że pierwsza grzywna nie może przekraczać 50 zł. Dopiero niewykonanie obowiązku - mimo ukarania grzywną do 50 zł i mimo ponownego prawidłowego wezwania - uzasadnia ukaranie grzywną do 200 zł.
Takie stanowisko prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el.,2015; teza 10. oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A. Martan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Wyd. III, LEX 2010, komentarz do art. 88, teza 8.)
Z tych też względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.