Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 575/08, wydanym w sprawie ze skargi S. P. "P." w K. (obecnie S. P. "M." w K.) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], oddalono skargę.
Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielił Miastu i Gminie w M. koncesji nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złoża w M. w obrębie obszaru górniczego "M." określając, że przeznaczeniem wody jest jej wykorzystanie do zabiegów leczniczych oraz produkcji rynkowej.
Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz.1190). W świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tracą moc koncesje udzielone gminom i innym gminnym osobom prawnym, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego, wykonywane z naruszeniem przepisów o samorządzie gminnym. Cytowana ustawa w art. 1 pkt 14 dokonała zmiany ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wprowadzając m.in. art. 26a ust.
- 1. W myśl tego przepisu, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana, do przeniesienia tej koncesji na rzecz podmiotu, który: 1) wyraża zgodę na wszystkie wynikające z niej warunki;
- 2) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego, bądź przyrzeczeniem ich uzyskania, z zastrzeżeniem art. 20 ust. 3;
- 3) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności.
Do Ministra Środowiska, jako organu koncesyjnego, wpłynęły 2 wnioski o przeniesienie ww. koncesji, a mianowicie: "U. M." Sp. z o.o. w M., zwanej dalej "spółką" oraz S. P. "P. " w K. (obecnie S. P. "M. " w K.), zwanej dalej "spółdzielnią".
Kwestia następcy prawnego wspomnianej koncesji stanowiła przedmiot uchwał Zarządu Miasta i Gminy w M. oraz Rady Miasta i Gminy M., przy czym stanowisko tych organów nie było jednolite. Zarząd Miasta i Gminy w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wyraził zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz spółki. Jako podstawę prawną uchwały, obok art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wskazano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
Natomiast uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. wyrażono zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz spółdzielni. Jako podstawę prawną uchwały, obok wspomnianego przepisu art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl powołanego wyżej przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Pismem z dnia [...] listopada 2001 r., skierowanym do Ministra Środowiska, Burmistrz Miasta i Gminy M., powołując się na przepis art. 26a ustawy Prawo górnicze i geologiczne oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2001 r., wniósł o przeniesienie koncesji na rzecz spółki.
Z uwagi na spór jaki powstał w organach gminy pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] organ koncesyjny zaproponował stronom postępowania, tj. spółce i spółdzielni, ugodowe załatwienie sporu. W dniu [...] grudnia 2001 r. strony wystąpiły z wnioskiem o przeniesienie koncesji na dwa niezależne podmioty, tj. spółdzielnię i spółkę. Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. organ koncesyjny poinformował strony, że uprawnienie jakim jest koncesja nie może być przeniesione na dwa niezależne podmioty gospodarcze. W dniu [...] grudnia 2001 r. doszło do spotkania w Ministerstwie Środowiska, w którym uczestniczyły m.in. zainteresowane strony i Burmistrz Miasta i Gminy U. M. Na powyższym spotkaniu Burmistrz podtrzymał swoją zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz spółki. Takie samo stanowisko zostało wyrażone w piśmie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r.
Ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [....], na podstawie której sporną koncesję przeniesiono na rzecz spółki. Jako podstawę prawną wskazano powołany wyżej przepis art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, w świetle którego z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a koncesji udziela minister właściwy do spraw środowiska. Według Ministra Środowiska organ koncesyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy zarządem a radą gminy. Zgoda burmistrza, w tym przypadku będącego przedsiębiorcą, jest wystarczająca do podjęcia decyzji o przekazaniu koncesji na rzecz spółki.
Ponadto można wskazać, iż Minister Środowiska wydał także decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], w której odmówił przeniesienia koncesji na rzecz spółdzielni. Decyzja ta stała się ostateczną. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności, a po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy swą wcześniejsza decyzję. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 72/05 oddalono skargę kasacyjną spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2004 r., oddalającego skargę spółdzielni. W następstwie skargi spółdzielni na decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 575/08, oddalono skargę.
W ocenie Sądu I instancji Miasto i Gmina w M. była przedsiębiorcą posiadającym koncesję nr [...], a zatem zgoda tego podmiotu była wymagana do przeniesienia koncesji w myśl przepisu art. 26a Prawa geologicznego i górniczego. Oświadczenie woli o wyrażaniu zgody na przeniesienie koncesji miała więc złożyć osoba prawna, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, gmina posiada osobowość prawną.
W sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, istota problemu leży w ustaleniu zakresu kompetencji dwóch organów samorządu gminy: rady gminy i zarządu gminy oraz ustalenia do czyich kompetencji należało wyrażenie zgody na wybranie następcy dotychczasowego koncesjonariusza jakim była gmina. Ustawa o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w art. 11a wskazywała dwa organy gminy: radę gminy, zarząd gminy. Burmistrz w tym czasie, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminy, był jedynie organizatorem pracy zarządu i reprezentantem gminy na zewnątrz. Ponieważ w sprawie zapadły dwie sprzeczne ze sobą uchwały dwóch organów gminy, tj. uchwała Zarządu Gminy nr [...], wskazująca jako przyszłego koncesjonariusza spółkę i uchwała Rady Gminy nr [...], wskazująca spółdzielnię, a Burmistrz działał tylko jako reprezentant gminy na zewnątrz, problemem podstawowym pozostaje podział kompetencji między radą, a zarządem gminy.
Sąd I instancji powołał się tutaj na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03, w którym wyrażono pogląd, że zgoda przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 26a Prawa geologicznego i górniczego, nie stanowi stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. z tego powodu, że przepis ten dotyczy działalności organów administracji publicznej. Nie wywołuje również bezpośrednio skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych, zważywszy, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z koncesji następuje dopiero wskutek wydania aktu władczego przez organ koncesyjny. Omawiana zgoda stanowi natomiast oświadczenie woli o znaczeniu procesowym, składane w toku postępowania administracyjnego, wywołujące skutki w sferze działania organu administracji publicznej (koncesyjnego).
Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w polskim systemie prawnym panuje konstrukcja wiążąca zachowanie w postaci złożenia oświadczenia woli z chwilą wyrażenia zewnętrznego przejawu woli dokonującego czynności prawnej, a niewystąpienie tak zwanej woli wewnętrznej (por. art. 60 k.c. i literaturę dotycząca tego przepisu - np. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa, 1997 r., str. 164). Kwestia odróżnienia zewnętrznych i wewnętrznych przejawów woli nie nastręcza istotnych trudności w stosunku do działania w obrocie prawnym osób fizycznych. Trudności występować mogą natomiast w zakresie oceny procesu kształtowania oświadczeń woli osób prawnych. Złożenie oświadczenia woli przez osobę prawną przepisy prawa i statuty wiążą z dwoma etapami. W etapie pierwszym kształtowana jest wola wewnętrzna albo przez współdziałanie podmiotów o kompetencjach stanowiących i wykonawczych, albo przez samodzielne działanie jednego z tych przedmiotów.
W etapie drugim następuje zewnętrzny przejaw polegający na odpowiadającym czynności prawnej zachowaniu określonego prawem lub statutem podmiotu działającego w strukturze wewnętrznej osoby prawnej. Dopiero z chwilą ziszczenia się faktu prawnego odpowiadającego drugiemu etapowi można przyjąć, że osoba prawna złożyła oświadczenie woli.
Na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z tak zwaną teorią organów, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). W stanie prawnym wynikającym z dawnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym występowały odrębności spowodowane tym, że podmioty uprawnione do reprezentacji gminy (burmistrz i podmioty wymienione w art. 46 ustawy o samorządzie gminnym) nie były organami gminy. Niemniej nie budziło wątpliwości, że w procesie wyrażania woli przez gminę tylko działania tych podmiotów odpowiadały zewnętrznym przejawom woli osoby prawnej i miały decydujące znaczenie dla oceny czy doszło do złożenia oświadczenia woli przez gminę (por. m.in. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 1997 r. str. 207).
W świetle akt sprawy, jak wskazał Sąd I instancji, spółdzielnia do wniosku o przeniesienie koncesji na wydobywanie wód leczniczych dołączyła uchwałę rady gminy, wyrażającą zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz spółdzielni. Uchwała ta stanowiła element kształtowania woli wewnętrznej gminy, pochodziła od organu nieuprawnionego do reprezentacji gminy i nie stanowiła zewnętrznego przejawu woli gminy. Tym samym do wniosku nie dołączono dokumentu obejmującego oświadczenie woli gminy wyrażającego zgodę na przeniesienie koncesji. Wobec tego nie został przez spółdzielnię spełniony zasadniczy warunek, od którego ziszczenia przepis art. 26a Prawa geologicznego i górniczego uzależniał przeniesienie koncesji. W tej sytuacji wniosek nie mógł być uwzględniony.
Sąd I instancji rozważał kwestię, czy spółka legitymowała się prawidłowo wyrażoną zgodą dotychczasowego koncesjobiorcy. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarząd gospodaruje mieniem komunalnym. "Mienie" jest pojęciem zbiorczym dla ogółu podmiotowych praw majątkowych (por. Małgorzata Bednarek "Mienie" Komentarz do k.c. wyd. Zakamycze 1997 r. str. 27). Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala zarządowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskiwania zgody czy też opinii rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Koncesja górnicza służąca Miastu i Gminie M., jako prawo majątkowe, wchodziła w skład mienia komunalnego, a wobec tego gospodarowanie nią należało do kompetencji zarządu gminy.
Zdaniem Sądu I instancji podjęta przez zarząd gminy uchwała nr [...] z dnia [...] października 2001 r. mieściła się w granicach jego kompetencji. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym reprezentantem gminy na zewnątrz jest burmistrz. Prawidłowo więc, opierając się o wskazaną uchwałę Zarządu Miasta i Gminy M., Burmistrz Miasta i Gminy M. wyraził i przekazał Ministrowi Środowiska zgodę na przeniesienie koncesji na spółkę. Podstawą działania Burmistrza była prawidłowo podjęta uchwała zarządu i nie stoi to w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowi inaczej.
Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, zgoda Burmistrza co do wyboru nowego koncesjonariusza była wyrażona prawidłowo, zaś zgoda Rady Miasta i Gminy M. była przejawem woli wewnętrznej i pochodziła od organu nieuprawnionego. Zatem, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś skarga na nią podlega oddaleniu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła spółdzielnia. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarga wskazuje na błędną wykładnię:
- 1. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że zarząd gminy posiada kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym w zakresie przekraczającym zwykły zarząd;
- 2. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia burmistrza gminy do składania jednoosobowo oświadczeń woli w sprawach dotyczących zarządzania mieniem komunalnym;
- 3. art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza jednoosobowe składanie oświadczeń woli przez burmistrza gminy w sprawach dotyczących zarządzania mieniem komunalnym wykraczających poza prowadzenie bieżącej działalności gminy.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarga wskazuje także na niewłaściwe stosowanie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawniał Burmistrza Miasta I Gminy M. do składania jednoosobowo oświadczeń woli w sprawach dotyczących zarządzania mieniem komunalnym wykraczających poza prowadzenie bieżącej działalności gminy.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku, czy Sąd I instancji poddał kontroli zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami art. 26a ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Jak podniosła, powołując się na pismo procesowe z dnia [...] marca 2003 r., złożone w dniu [...] marca 2003 r., zakwestionowała spełnienie przez spółkę kwalifikacji z art. 26a ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dla ubiegania się o przeniesienie omawianej koncesji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Jak już wspomniano spółdzielnia zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku, czy poddana była kontroli zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami art. 26a ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w sytuacji, gdy spółdzielnia kwestionowała spełnienie przez spółkę wymogów przewidzianych w tych przepisach. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie miał on wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie w treści obszernego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie odniesiono się wyraźnie do wspomnianej kwestii, jednakże powyższa okoliczność stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu. I tak, decyzją nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wspólników z dnia [...] października 2001 r. kapitał zakładowy spółki podniesiony został do wysokości 2.080.000 zł, co daje gwarancję wykonywania działalności objętej koncesją. Ponadto spółdzielnia nie wykazała, aby z omawianych wyżej względów spółka nie realizowała koncesji zgodnie z jej przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw dla uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dotyczących kwestii kompetencji organów gminy i składania oświadczeń woli w imieniu Miasta i Gminy w M., jako niemających w sprawie istotnego znaczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, co wymaga podkreślenia, należy położyć akcent na istnienie bezspornej zgody obu organów gminy (miasta), co do tego, że omawiana koncesja powinna być przeniesiona. Tego bowiem faktu nikt w sprawie nie kwestionował.
Zatem, spełniony został istotny wymóg zgody na przeniesienie koncesji, o którym mowa w art. 26a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zresztą, gdyby takiej zgody nie było, można byłoby wówczas oczekiwać zaskarżenia przez Miasto i Gminę w M. decyzji Ministra Środowiska o przeniesieniu koncesji, co jednakże w sprawie nie miało miejsca. Natomiast w daleko już mniejszym stopniu należy położyć akcent na kwestię związaną z określeniem podmiotu, na rzecz którego została udzielona zgoda na przeniesienie spornej koncesji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wprawdzie mankamenty związane z zagadnieniem wyartykułowania zgody gminy (miasta) na przeniesienie koncesji na rzecz określonego podmiotu, jednakże jest to kwestia drugorzędna i sama przez się nie może stanowić podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego, nie negując oczywiście potrzeby przestrzegania przez gminę (miasto) przepisów ustawy o samorządzie gminnym, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy spółdzielnia nadmierne znaczenie przywiązuje do kwestii zapewnienia wszelkich wymogów formalnych, jakie winny towarzyszyć złożeniu oświadczenia woli przez Miasto i Gminę w M. na przeniesienie spornej koncesji. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, odnoszące się do reprezentacji gminy (miasta), dotyczą w pierwszej kolejności oświadczeń woli zobowiązująco-rozporządzających (np. zawarcia umowy sprzedaży). Takiego zaś charakteru nie miała zgoda na przeniesienie omawianej koncesji, dokonana w trybie art. 26a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.