Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2011 r. T. W. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13.
Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.) oraz w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz celami systemu wsparcia, a także art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowiącym akt wydany w trybie rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. wymienionego w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).
W ocenie organu, planowana do realizacji operacja nosi znamiona tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy finansowej ze środków publicznych. Wnioskodawca nie wyjaśnił przyczyn i zasadności ekonomicznej prowadzenia przez małżonków tych samych działalności. Małżonka skarżącego prowadzi bowiem działalność objętą m.in. kodem PKD 77.32.Z i mogłaby rozszerzyć swoją działalność w ramach spółki cywilnej A., która działa na rynku budowlanym od 1998 r. Działalność wnioskodawcy oraz firmy A. będą prowadzone na obszarze jednego powiatu i będą skierowane do tej samej grupy odbiorców. W ocenie organu, działalność obojga małżonków będzie prowadzona odrębnie jedynie pod względem formalnym, natomiast rzeczywiście będzie ona pośrednio i bezpośrednio od siebie zależna i skierowana do tej samej grupy odbiorców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1713/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc, że organ naruszył reguły procesowe nakazujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2012 r. wnioskodawca udzielił bowiem wyjaśnień w zakresie zagadnień przedstawionych w punkcie 15 pisma organu. Zgodnie z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3 usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ był zatem zobowiązany do precyzyjnego wskazania w kolejnym wezwaniu z dnia [...] stycznia 2013 r., w jakim zakresie wcześniejsze odpowiedzi wnioskodawcy nie usunęły nieprawidłowości lub braków wniosku.
Wadliwe, w ocenie Sądu, było skierowanie kolejnego wezwania z pominięciem szczegółowej analizy wyjaśnień skarżącego. Organ winien wyjaśnić stronie w jakim zakresie jego odpowiedzi zostały ocenione jako niewystarczające i wezwać do ich uzupełnienia.
W efekcie ponownego wezwania skarżącego do usunięcia braków i udzielonej przez Skarżącego odpowiedzi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego pismem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, odmówił przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95.
W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie pozwoliła uznać, iż skarżący będzie wykonywał działalność gospodarczą w żaden sposób nie powiązaną z działalnością prowadzoną przez małżonkę i nie będą zachodzić przesłanki działania skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu osiągnięcia korzyści.
Wnioskodawca w toku postępowania podnosił, że jego działalność i spółka cywilna A. będą stanowić odrębne firmy (celem działania skarżącego jest stworzenie profesjonalnej wypożyczalni sprzętu budowlanego z dużym zapleczem sprzętowym, czego nie spełnia firma A.). Zdaniem skarżącego, stanowi to wystarczający dowód, by potwierdzić sens utworzenia i rozwijania tego typu działalności. Jak twierdzi, powstanie przedsiębiorstwa w ramach tej gałęzi działalności gospodarczej wypełni lukę na rynku, wzmoże konkurencję, pozwoli zaspokoić popyt na tego typu usługi, w znacznym stopniu zwiększy dostępność dla całego (nie tylko lokalnego) społeczeństwa do wszelkiego typu maszyn i urządzeń. Jednakże skarżący jednocześnie podkreśla potencjalną współpracę obu przedsiębiorstw w zakresie wspólnych kontraktów oraz potwierdza świadczenie usług wynajmu maszyn i urządzeń na rzecz firmy A. gdy tylko zajdzie taka potrzeba, by ta nie musiała korzystać z usług odległych wypożyczalni jak to miało miejsce dotychczas.
Z tych przyczyn organ nie zgodził się zgodzić ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że pomiędzy działalnością przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a działalnością spółki cywilnej A. nie będą zachodziły żadne powiązania.
Zdaniem organu, w sprawie występuje przypadek rozwijania jednego rodzaju działalności w ramach majątku wspólnego przez formalnie dwóch odrębnych przedsiębiorców, a faktycznie w wysokim stopniu uprawdopodobnionej wspólnej rodzinnej działalności i osiągania zysków w ramach tej samej masy majątkowej z wykorzystaniem m.in. rzeczy nabytych odrębnie przez małżonków, bowiem wygenerowany zysk będzie skierowany do wspólnego gospodarstwa ze względu na ustawową wspólnotę majątkową. W związku z powyższym rozwijana działalność wnioskodawcy będzie w rzeczywistości jedynie rozwinięciem i poszerzeniem pod względem lokalizacyjnym prowadzonej już na danym obszarze działalności małżonka.
T. W. złożył na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu m.in. naruszenie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, że skarżący sztucznie stworzył warunki pozwalające na uzyskanie pomocy, o którą w przeciwnym wypadku nie mógłby się ubiegać pomimo braku udowodnienia przez Agencję powyższego faktu.
Skarżący podniósł, że ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej, niezależnej i odrębnej od działalności prowadzonej przez swoją żonę i złożył w tym celu stosowny wniosek jako podmiot odrębny od swojej małżonki prowadzącej działalność gospodarczą w formie umowy spółki cywilnej. Wielokrotnie stwierdzał, że planowana przez niego działalność będzie odrębna i niezależna od tej, którą prowadzi jego małżonka. Wyjaśniając kwestię wymiany produktów/usług pomiędzy przedsiębiorcami, skarżący podał, że może nastąpić jedynie sporadyczne świadczenie usług na rzecz spółki cywilnej A., gdy po jej stronie zajdzie taka potrzeba, na poziomie nieprzekraczającym 10 % ogólnego poziomu sprzedaży skarżącego.
Skarżący podkreślił w przekazanych Agencji wyjaśnieniach, że jego działalność skierowana będzie do szerokiego grona podmiotów prowadzących szeroko rozumianą działalność budowlaną, a nie tylko do spółki cywilnej A. Skarżący dodał, że planuje prowadzić swoją działalność na możliwie najszerszym terytorium, wychodząc tym samym poza rynek lokalny, na którym działa spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", a także art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, w myśl którego "Działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści."
Sąd I instancji zauważył, że na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy, przed wydaniem pierwszego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania pomocy finansowej skarżący był łącznie trzykrotnie wzywany do złożenia uzupełnień, poprawnych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień. Agencja kierowała się wytycznymi dokonanymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1713/13, które wskazywały na obowiązek uszczegółowienia kolejnego wezwania do złożenia uzupełnień, w sposób umożliwiający uzyskanie informacji, w jakim zakresie złożone uprzednio wyjaśnienia nie były dla Agencji jednoznaczne i wystarczające do oceny wniosku. Trzecie wezwanie do złożenia uzupełnień wskazywało już w sposób precyzyjny, które wyjaśnienia strony skarżącej były niewystarczające w ocenie Agencji, a w związku z tym wymagały uzupełnienia lub doprecyzowania.
W ocenie Sądu I instancji, Agencja podejmując rozstrzygnięcie przeanalizowała wszystkie dokumenty oraz wyjaśnienia złożone przez skarżącego w ramach składanych uzupełnień do wniosku. Podjęte rozstrzygnięcie oparte było na całokształcie dokumentacji zgromadzonej przed organem.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż skarżący stworzył sztuczne warunki, a co za tym idzie Agencja była zobowiązana do odmowy przyznania pomocy finansowej.
T. W. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2601/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a które polegało na pominięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1713/13), tj. niewykonaniu nałożonego w tym wyroku zobowiązania do precyzyjnego wskazania w kolejnym wezwaniu do złożenia uzupełnień do wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków unijnych, w jakim zakresie wcześniejsze odpowiedzi skarżącego nie usunęły nieprawidłowości lub braków tegoż wniosku, które to naruszenie winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, wynikające z błędnego przyjęcia przez Sąd, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej ze środków unijnych podjęte było po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, podczas gdy organ wskutek braku prawidłowego wezwania skarżącego nie zgromadził w sposób należyty materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, które to naruszenie winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności braku odniesienia do argumentacji skarżącego w przedmiocie pojęcia "sztucznie stworzonych warunków", co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania rozpatrzenia, przed wydaniem orzeczenia, istotnych dla sprawy kwestii i naruszenia ciążącego na Sądzie obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi.
Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, poprzez błędną wykładnię pojęcia "sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy finansowej w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia unijnego", polegającą na uznaniu, że takie stworzenie warunków zachodzi w sytuacji, gdy wnioskodawca:
- - zamierza podjąć działalność o przedmiocie zbliżonym do przedmiotu działalności jego małżonka, z którym pozostaje w ustawowej wspólności majątkowej i skierowaną do tych samych odbiorców działających na rynku,
- - dopuszcza w pewnym zakresie współpracę z małżonkiem prowadzącym wcześniej założoną działalność o zbliżonym przedmiocie,
- - oraz jest pracownikiem spółki, w której wspólnikiem jest jego małżonek, podczas gdy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 o dofinansowanie mogą ubiegać się małżonkowie, którzy tworzą lub rozwijają niezależną działalność gospodarczą, a w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej skarżącemu, podczas gdy istniejący w sprawie stan faktyczny nie daje podstawy do przyjęcia, że zachodzi powyższa przesłanka takiej odmowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że organ wzywał skarżącego trzema pismami do wyjaśnienia identycznych kwestii, ujętych w formie wypunktowanej listy. Nie sposób uznać, że trzecie wezwanie spełniało wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r.
Zdaniem skarżącego, z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że samo sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności nie stanowi podstawy niedokonania płatności na rzecz wnioskodawcy, lecz jedynie takie stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, które ma na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając w pierwszej kolejności postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należy ocenić jako niezasadny zarzut nieprecyzyjnego i niepełnego wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości organu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Wykonały zatem zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1713/13. Dlatego nie było potrzeby kierowania do skarżącego następnych wezwań do uzupełnienia wniosku. W gruncie rzeczy skarżący, twierdząc, że organ po raz kolejny nie wezwał go do złożenia uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, co uniemożliwiło mu usunięcie nieprawidłowości wniosku, nie podaje jakiego rodzaju informacje lub dokumenty mógłby jeszcze przedstawić, aby organ inaczej ocenił, czy w sprawie zaistniała przesłanka stworzenia sztucznych warunków.
Jako uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie skarżący powołuje się bowiem wyłącznie na argumenty znane już organowi na etapie rozpoznawania wniosku. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogłyby zostać uwzględnione jedynie w sytuacji, gdyby powodem odmowy przyznania pomocy było nieuzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku przy jednoczesnym nieprecyzyjnym i niepełnym wezwaniu do jego uzupełnienia. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim dlatego, że powodem wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy było uznanie przez organ, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, tj. sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania pomocy. Spór faktycznie sprowadza się zatem do kwestii oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś ewentualnych braków tego materiału.
Z tej przyczyny należało uznać, że organ przeprowadził postępowanie prawidłowo oraz że nie było potrzeby dalszego wzywania skarżącego do udzielenia informacji, bowiem jego dotychczasowe wyjaśnienia pozwalały na dokonanie ustaleń w zakresie ewentualnego stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Podobnie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organów zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanym przypadku miało miejsce stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania pomocy finansowej, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Świadczy o tym fakt, że skarżący zamierzał podjąć działalność gospodarczą polegającą na wynajmie i dzierżawie maszyn budowlanych i rolniczych, w sytuacji gdy tego rodzaju działalność prowadziła również spółka cywilna, której wspólnikiem była małżonka skarżącego.
Skarżący nie wykluczał również możliwości przyszłej współpracy pomiędzy obydwoma przedsiębiorstwami. Warto ponadto zauważyć, że spółka małżonki skarżącego ze względu na siedzibę swojej działalności nie mogła ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13. Powiązania osobowe i faktyczne pomiędzy przedsiębiorstwem skarżącego a przedsiębiorstwem jego małżonki, w którym skarżący – jak sam przyznaje – pozostaje zatrudniony na ¼ etatu, uzasadniają zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tezę, że skarżący działał po to, aby poprzez swoje odrębne przedsiębiorstwo uzyskać środki finansowe na wsparcie w istocie wspólnej, pod względem majątkowym, działalności prowadzonej pod firmą żony, którego to wsparcia firma żony uzyskać by nie mogła.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organy zebrały pełny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły, uznając, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania pomocy, co w konsekwencji obligowało organ do wydania decyzji o odmowie przyznania tej pomocy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).