Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4612/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P.T. "S." Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 listopada 2003 r. o Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Sąd oparł się na następujących okolicznościach sprawy:
Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją z dnia 7 listopada 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § l k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki M.P.T. "S.", utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 16 września 2003 r. o nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia l lipca 2003 r.
Decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia l lipca 2003 r. nr [...] określała operatorowi, którym była T.P. S.A. termin na wprowadzenie zmiany przydzielonego numeru 919 na 9191. Zmiana numeracji została wprowadzona wcześniejszą decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 4 lutego 2003 r.
M.P.T. "S." Sp. z o.o. żądała wznowienia postępowania w sprawie zmiany numeracji, uzasadniając swój interes prawny umową zawartą z T.P. S.A., na podstawie której operator - T.P. S.A. - zobowiązał się do świadczenia usług telekomunikacyjnych na jej rzecz.
Organ administracji odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zmiany numeracji uznał, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego. Stroną postępowania w sprawie zezwolenia telekomunikacyjnego jest operator (TP S.A.), któremu zostały przydzielone zakresy numeracji dla publicznej sieci telefonicznej do wykorzystywania przy świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Prezes URTiP wskazał, iż interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, dającej prawo żądania zaniechania zmiany przydzielonego operatorowi numeru. W ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) - dalej P.t. - brak jest przepisu, który dawałby abonentowi przymiot strony w postępowaniu związanym ze zmianą numerów.
M.P.T. "S." Spółka z o.o. zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6, 7, 28 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca będąc abonentem nie staje się automatycznie stroną postępowań administracyjnych, w których występuje operator. Przepis art. 43 ust. 2 P.t., z którego skarżąca wywodzi interes prawny daje możliwość do żądania zachowania przydzielonego numeru, co najmniej na obszarze strefy numeracyjnej sieci tego samego operatora, w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności. Żądanie to może skierować do operatora, a nie do Prezesa URTiP. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej organ podkreślił, iż działał na podstawie i w granicach prawa, a zmiana numeracji używanej przez abonenta nie ogranicza tej wolności.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla wszczęcia postępowania administracyjnego niezbędne jest wykazanie interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji podkreślił, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym interes prawny wywodzi się z konkretnej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest norma prawna, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie, Prezes URTiP w myśl art. 99 P.t. jest uprawniony do przydzielenia, cofnięcia lub ograniczenia zakresu przydzielonej operatorom numeracji krajowej dla sieci publicznej. Stroną w tych postępowaniach jest operator. Ustawa nie przewiduje udziału w tych postępowaniach abonentów, to jest podmiotów korzystających z konkretnych numerów, na podstawie umowy zawartej z operatorem o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Prawo telekomunikacyjne przyznaje pewne uprawnienia abonentom w postaci prawa żądania od operatora zachowania dotychczasowego numeru w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności (art. 43 ust.
- 2) i w tylko w tych przypadkach wskazanych w prawie telekomunikacyjnym, abonent może być stroną postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, nietrafne jest wywodzenie przez skarżącego z tego przepisu interesu prawnego do postępowania w sprawach związanych ze zmianą przydzielonych operatorowi numeracji. Organ zasadnie uznał, iż zmiana przydzielonej numeracji, która niewątpliwie łączy się z koniecznością dokonania zmiany numeru abonenta, nie uzasadnia interesu prawnego dla żądania udziału w sprawie zmiany przydzielonej numeracji. Tak wykazany interes jest interesem faktycznym, gospodarczym, a ten nie uzasadnia przyznania skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu.
M.P.T. "S." Spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a.) - w tym zwłaszcza art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. l ust. 3 pkt 2 i art. 43 ust. 2 i 2a Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dają podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego i przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym w skutkach do zmiany przydzielonego skarżącemu numeru stacji telefonicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił błędny pogląd organu administracji, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przydziału, cofnięcia lub ograniczenia zakresu numeracji jedyną stroną tego postępowania jest operator, a także zbagatelizował uprawnienia abonenta do zachowania przydzielonego i wykorzystywanego numeru, wynikające z art. 43 ust. 2 P.t., kwitując to stwierdzeniem, że ustawa nie przewiduje w tych postępowaniach udziału abonentów.
Skarżąca zarzuciła również wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pominięcie w swoich rozważaniach znaczenia dla rozstrzygnięcia przywoływanych przez skarżącą przepisów art. 20 i 22 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, istotnie przepisy ustawy nie wskazywały expressis verbis na abonentów jako strony postępowania dotyczących przydziału, cofnięcia lub ograniczenia zakresu numeracji, ale potrzeba taka, przy formule ustalania przymiotu strony, określonej w art. 28 k.p.a., nie istnieje. Zatem zdaniem MPT "S." stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie administracyjne dotyczy i dlatego też jej interes prawny w sprawie nie powinien budzić wątpliwości.
Skarżąca podniosła, że żądanie uznania jej za stronę wywiodła z licznych przepisów prawa telekomunikacyjnego a nie tylko z art. 43 ust. 2, gdyż już w art. l ust. 3 pkt 2 P.t. ustawodawca określił cel ustawy jako stworzenie warunków ochrony interesów użytkowników telekomunikacji. Działania organu administracji, podejmowane w porozumieniu z TP S.A., nie zmierzały do realizacji tego celu, stąd też uzasadnione żądanie skarżącej, której interes wynikający z tego przepisu doznawał uszczerbku, uczestniczenia w postępowaniu zmierzającego wprost do naruszenia jego uprawnień.
Zdaniem skarżącej przywoływany już art. 43 ust. 2, a także ust. 2a, jednoznacznie wskazują na silne prawo podmiotowe abonenta do zachowania raz przydzielonego numeru. Oczywistym jest, że prawo to powinno podlegać ochronie przy pomocy wszelkich dostępnych instrumentów prawnych, które pozwalają kontrolować procesy zmierzające do zmiany przydzielonego numeru.
Ustalenie nowej numeracji w zakresie numeru używanego przez skarżącą dotykało bezpośrednio jego praw określonych w art. 43 P.t. - tak co do zachowania, jak i zmiany numeracji nowoustalonej; z tego względu skarżąca winna była wziąć udział w postępowaniu w celu skutecznej obrony swoich interesów.
Prawo skarżącej do podejmowania działań zmierzających do zachowania używanego przez siebie numeru wynika również z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień przez abonentów publicznej sieci telefonicznej (Dz.U. Nr 5, poz. 33).
Skarżąca podkreśliła, iż przy specyfice swojej działalności jako radio-taxi, od kilkunastu lat wykorzystywał numer telefonu 919 do budowania swojego wizerunku i pozycji gospodarczej, a dokonana zmiana wprowadziła pozaustawowe ograniczenia w prowadzeniu tej działalności, bowiem zmusiła skarżącą do podejmowania nadzwyczajnych starań zmierzających do utrzymania pozycji rynkowej, czego nie musiałaby czynić, gdyby nie czynności organu administracji.
Skarżąca zwróciła także uwagę, że organ administracji i operator - TP S.A., pomimo wydawałoby się ostatecznej decyzji o wprowadzeniu numeru 9191 od l stycznia 2005 r., nie zrealizowali swojego zamiaru, co wprowadziło chaos organizacyjno-informacyjny, gdyż w przekonaniu o wykonalności ostatecznych decyzji - do czasu ich wyeliminowania z obrotu - skarżąca realizowała akcję informacyjną wśród społeczeństwa w zakresie zmiany numeru.
Skarżąca spółka podkreśliła, że numer 919 do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie został wyłączony, jak również nie włączono numeru 9191. Jej zdaniem działalność tego rodzaju dodatkowo podważa zaufanie do działalności organów państwowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- I. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej skargę kasacyjną oparto wyłącznie na pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych.
II. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. OSK 421/04, LEX nr 146732). Tymczasem podstawę kasacyjną sformułowano w ten sposób, że zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, po czym użyto słów "w tym zwłaszcza" i dalej wymieniono pewne przepisy prawa. Brak jednak podstaw, by Naczelny Sąd Administracyjny badał czy doszło do naruszenia przepisów innych niż wymienione, do czego wydawała się zmierzać skarżąca spółka.
III. Istota zarzutu skarżącej spółki sprowadzała się do twierdzenia, że przysługiwał jej interes prawny i w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym w skutkach do zmiany przydzielonego numeru stacji telefonicznej. Odnoszono się więc w pierwszym rzędzie do zawartej w art. 28 k.p.a. definicji strony, według której to definicji stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
IV. W art. 99 prawa telekomunikacyjnego uregulowano zakres uprawnień Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w zakresie przydzielania i cofania albo ograniczania numeracji. Z unormowań zawartych w tym artykule wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzje administracyjne, to jest dokonuje aktów władczych, których adresatami są operatorzy względnie pewne jednostki organizacyjne o szczególnym statusie.
Z zawartej w art. 2 pkt 1 prawa telekomunikacyjnego definicji wynika, że abonenci zawierają z operatorami umowy, a więc nawiązują stosunki cywilnoprawne, w ramach których określane są warunki świadczenia przez operatora usług.
Powoływane przez skarżącą spółkę art. 20 i 22 Konstytucji RP odnoszą się do funkcjonowania zasady wolności działalności gospodarczej.
Według wskazywanego jako naruszony art. 1 ust. 3 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego, celem tej ustawy jest między innymi ochrona interesów użytkowników telekomunikacji. Z kolei art. 43 ust. 2 i 2a prawa telekomunikacyjnego przewiduje możność żądania przez abonenta od operatora zachowania przydzielonego numeru w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności oraz przy zmianie operatora świadczącego usługi.
W art. 104 prawa telekomunikacyjnego określono prawa i obowiązki operatora w przypadku zmiany przydziału numeracji, w szczególności możność zmiany indywidualnych numerów i obowiązek podania planowanych zmian do wiadomości abonentów.
V. Utrwalone w bogatym orzecznictwie i literaturze poglądy dotyczące pojęcia interesu prawnego lub obowiązku, jako przesłanki uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, choć dotyczące niezwykle skomplikowanej materii, wskazują na pewne niezbędne cechy pozwalające na możność skutecznego powoływania się w postępowaniu na interes prawny lub obowiązek a w konsekwencji przypisywanie określonemu podmiotowi statusu strony.
Przede wszystkim pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzanymi z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Konieczne jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny (por. wyrok NSA z 6 września 1999 r. sygn. IV SA 2473/98, LEX nr 47873).
Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r. sygn. IV SA 1132/00, LEX nr 81670).
Przy pewnej niejednolitości poglądów, co do tego czy normą prawa materialnego, z których wywodzić można interes prawny może być regulacja innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, nie budzi wątpliwości, że interesu prawnego nie można wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, w szczególności tylko z powodu stosunku prawnego z innym podmiotem (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83 - t. 1).
VI. Porównanie stanu prawnego i kierunków wykładni, opisanych w pkt IV i pkt V, prowadzi do wniosku, że abonenci o jakich mowa w art. 2 pkt 1 prawa telekomunikacyjnego, w tym skarżąca, nie są stroną postępowania w przedmiocie przydziału numeracji, cofnięcia przydziału albo ograniczenia jego zakresu. Do takiej tezy prowadzą następujące argumenty.
A. Brak konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wyprowadzić interes prawny abonenta w postępowaniu zmierzającym do wydania aktu władczego skierowanego do innego niż abonent podmiotu. W szczególności nie są nimi przepisy wskazywane w skardze kasacyjnej.
- a. Opisana w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasada wolności gospodarczej wraz z zakazem jej ograniczania obejmuje zbyt ogólnie określoną instytucję prawną, by mogła być uznana za źródło konkretnych żądań zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym.
- b. Podobnie, art. 1 ust. 3 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego nie zawiera unormowań wpływających jednoznacznie na zakres praw i obowiązków abonenta.
- c. Treść art. 43 ust. 2 i 2a prawa telekomunikacyjnego pozostaje bez istotnego związku z przebiegiem postępowania dotyczącego przydziału numeracji względnie cofnięcia lub ograniczenia przydziału. Uprawnienie abonenta do żądania zachowania numeru dotyczy sytuacji zmiany miejsca zamieszkania lub siedziby abonenta albo zmiany operatora, a nie zmian w zakresie przydziału numeracji operatorowi. Wskazywane rozporządzenie wykonawcze weszło w życie po zapadnięciu zaskarżonej decyzji.
B. Brak bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem postępowania zmierzającego do przydziału operatorowi numeracji względnie cofnięcia albo ograniczenia przydziału a sytuacją prawną abonenta.
Pomiędzy organem administracji publicznej a operatorem funkcjonuje stosunek administracyjnoprawny realizowany poprzez wydanie aktu władczego skierowanego do operatora. Nie istnieje natomiast ani stosunek administracyjnoprawny, ani też cywilnoprawny pomiędzy organem a abonentem. Abonenta z operatorem łączy natomiast węzeł obligacyjny, na którego powstanie, ustanie bądź zmianę akt władczy nie ma bezpośredniego wpływu. Nie istnieje w szczególności przepis przewidujący wygaśnięcie umów łączących operatorów z abonentami w przypadku zmian w zakresie przydziałów numeracji. Dalszy, niebezpośredni i niekonieczny skutek polega na tym, że dopuszczalne staje się dokonanie zmiany warunków umowy jednostronną czynnością prawną operatora (art. 104 prawa telekomunikacyjnego).
C. Interes abonenta, który skutkiem decyzji w przedmiocie zmiany przydziału numeracji ma charakter faktyczny i łączy się z perspektywą ewentualnego znoszenia skutków w zakresie warunków umowy łączącej go z operatorem.
D. Nie byłoby uzasadnione powoływanie się wyłącznie na fakt, iż abonenta łączy z operatorem stosunek cywilnoprawny, skoro interes prawny o jakim mowa w art. 28 k.p.a. to "własny" interes osoby wywodzącej z niego pozycję strony.
- VII. W sprawie niniejszej nie bez znaczenia pozostaje i to, że skarżąca spółka nie żądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną rozstrzygającą o przydziale numeracji operatorowi. Żądanie wznowienia dotyczyło postępowania, w ramach którego doszło do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej jedynie w zakresie terminu wprowadzania zmian. W związku z tym możność powoływania się na pozycję strony w postępowaniu związanym ze zgodą strony nabywającej prawo na zmianę wcześniejszej decyzji doznawała dalszego zawężenia.
- VIII. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.