Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2014/11, oddalił skargę S. B. na informację Ministra Gospodarki - Departamentu Funduszy Europejskich z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
S. B. w dniu [...] maja 2010 r. złożył wniosek w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007–2013; Działanie 4.5.; Poddziałanie 4.5.2., o przyznanie dofinansowania projektu budowy Centrum Badawczo- Rozwojowego. Skarżący w ramach realizacji projektu planował opracowanie i rozwój koncepcji technologicznych produktu oraz rozpoczęcie produkcji mebli skrzyniowych tapicerowanych, systemów meblowych do wielokrotnego montażu oraz systemów mebli do samodzielnego, indywidualnego komponowania.
Pismem z [...] września 2010 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącego, że jego wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia, ponieważ nie spełnia wymogów merytorycznych obligatoryjnych w zakresie kryterium innowacyjności oraz kryterium finansowego.
Zdaniem oceniających, Centrum B + R nie jest bezpośrednio związane z procesem produkcyjnym i nie jest zaangażowane w produkcję nowego wyrobu, dla którego bazą są dotychczas wytwarzane meble. Budowę Centrum można uznać za inwestycję ułatwiającą dywersyfikację produkcji. Żaden z wymienionych produktów, tj.: meble skrzyniowe tapicerowane, innowacyjne systemy meblowe do wielokrotnego montażu w specyficznych warunkach oraz innowacyjne systemy meblowe do samodzielnego indywidualnego komponowania nie spełniał kryterium innowacyjności i był, co najwyżej, niewielką modyfikacją rozwiązań dostępnych na rynku.
Dodatkowo projekt przewidywał uruchomienie odpłatnej usługi polegającej na udostępnianiu częściowo lub w całości zakupionych w ramach projektu środków trwałych podmiotom z branży meblarskiej zainteresowanym rozwojem własnych produktów, co nie jest zgodne z zapisem w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG. Zgodnie z nim "Projekt, który polega na zakupie środków trwałych, które będą wydzierżawione lub wynajmowane, jest niezgodny z zasadami działania".
W zakresie kryterium finansowego stwierdzono, że według zapisów pkt 19 wniosku wnioskodawca jest w posiadaniu niezbędnych urządzeń stosowanych do produkcji innowacyjnych mebli. W związku z powyższym uznano za bezzasadny zakup środków trwałych, takich jak: stoły pneumatyczne, sprzęt tapicerski, instalacja klejowa, stacja sprężarkowa, hafciarka, overlock, maszyna montażowa, maszyna do ściegów dekoracyjnych, maszyna stebnująca, kater do tkanin, kater do skór, drukarka do szablonów, ploter, prasa hydrauliczna.
Skarżący pismem z [...] września 2010 r. złożył protest od powyższej informacji.
Pismem [...] grudnia 2010 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącego, iż złożony przez niego protest został uznany za niezasadny. Organ podkreśli, że oferta produktowa mająca powstać w wyniku realizacji projektu nie spełnia wymogu innowacyjności produktowej na rynku. W zakresie mebli tapicerowanych skrzyniowych wskazano, że tapicerowanie jest procesem ogólnie znanym, stosowanym i dostępnym na rynku. W zakresie systemów meblowych do wielokrotnego montażu zauważono, że wnioskodawca nie przedstawił informacji z jakiego materiału meble będą wykonywane, jak również nie określa, nawet w sposób ogólny sposobu wzmacniania wąskich płaszczyzn stosowanego materiału. Dlatego też opis zawarty we wniosku nie może być podstawą do uznania systemu mebli jako innowacyjnego.
Z kolei w zakresie systemu mebli do samodzielnego komponowania, w ocenie instytucji rozpoznającej protest, do jego realizacji nie jest wymagane powstanie centrum badawczo-rozwojowego. W wielu fabrykach powstają nowe technologie w odpowiednich, stworzonych działach. Organ nie przychylił się do argumentów wnioskodawcy, że nie będzie wynajmować ani dzierżawić środków trwałych, a planowana jest sprzedaż usług B+R, z opisów zawartych we wniosku nie wynika, że to wnioskodawca będzie wykonawcą tych usług.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że dla oceny jej zasadności ważne znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 7 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1675/11 uwzględniający skargę kasacyjną.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że aby złożony projekt wypełniał kryterium merytoryczne obligatoryjne "Projekt dotyczy inwestycji początkowej oznaczającej inwestycję w aktywa materialne oraz aktywa niematerialne i prawne związane z tworzeniem nowego zakładu, rozbudową istniejącego zakładu, dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów lub zasadniczą zmianę dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu, związanej z zastosowaniem nowych rozwiązań technologicznych prowadzących do powstania i wprowadzenia na rynek nowego lub zasadniczo nowego lub zasadniczo ulepszonego produktu" nie może - zgodnie z wytycznymi Przewodnika po kryteriach - polegać na zakupie środków trwałych, które będą wydzierżawione lub wynajmowane, bowiem zapis taki powoduje, iż projekt jest niezgodny z zasadami działania.
Biorąc pod uwagę to, że skarżący wskazał w punktach 16 i 17 wniosku, że "w ramach rozbudowy przedsiębiorstwa, w wyniku którego powstanie Centrum B+R zostanie również uruchomiona odpłatna usługa, polegająca na udostępnieniu częściowego lub w całości zakupionych środków trwałych w projekcie podmiotom z branży meblarskiej (...)" (p. str. 7 wniosku), a także "skarżący planuje dodatkowo dostarczyć odpłatną usługę w postaci udostępnienia sprzętu badawczo-rozwojowego zakupionego w ramach projektu (...)" (p. str. 19 wniosku), należało uznać za trafne stanowisko organu, iż w ten sposób została naruszona powyższa wytyczna Przewodnika po kryteriach. Te zwroty należy interpretować w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu cywilnego. Stosowanie do art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego - przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz.
Zgodnie zaś z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego - przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Zatem należy zgodzić się z argumentacją organu, że sam opis usługi, jaki we wniosku zawarł skarżący, świadczy o tym, że mamy tu do czynienia z nienazwaną, planowaną usługą dzierżawy lub najmu. Tym samym nie można uznać "odpłatną usługę polegającą na udostępnianiu sprzętu badawczo-rozwojowego" za świadczenie usług badawczo-rozwojowych, skoro z treści tego zwrotu wynika wprost, że chodzi o udostępnianie urządzeń.
Dodatkowo powyższe potwierdza to, że środki trwałe (zakupiony sprzęt badawczy) skarżący chce udostępnić za odpłatnością, a z opisu wniosku nie wynika, że to właśnie skarżący będzie wykonawcą tych usług. Natomiast powołanie się w skardze na argument, że w Biznes Planie istnieje wymóg wskazania kwoty przychodów ze sprzedaży wyników prac B+R (str. 32 Biznes Planu), który skarżący wykazał jako przychody z tytułu świadczenia odpłatnych usług z wykorzystaniem ww. sprzętu - zdaniem Sądu - nie świadczy o tym, że sam projekt nie zakłada samego udostępniania sprzętu badawczo-rozwojowego w drodze najmu lub dzierżawy.
Biorąc pod uwagę to, że ocena merytoryczna obligatoryjna dokonywana jest w systemie zero - jedynkowym, okoliczność zakupu środków trwałych, które będą wydzierżawione lub trwałe, powodowała brak możliwości uznania omawianego kryterium za spełnione przez projekt.
Ponadto Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że planowana działalność skarżącego w postaci dostarczania usługi udostępnienia sprzętu badawczo-rozwojowego zakupionego w ramach projektu, dla branży stolarskiej i meblarskiej, które będą dotyczyły: sprawdzania jakości, możliwości zastosowania i wytrzymałości materiałów używanych w branży meblarskiej, nie ma charakteru badawczo-rozwojowego. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 maja 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013 (Dz. U. Nr 75, poz. 638 ze zm.) celem centrum badawczo- rozwojowego jest prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych w wydzielonych i przystosowanych do tego typu działalności pomieszczeniach przy wykorzystaniu infrastruktury technicznej oraz wykwalifikowanej kadry.
Do szczegółowych badań dotyczących jakości, czy też wytrzymałości materiałów używanych w branży meblarskiej nie jest konieczne powołanie Centrum B+R. Natomiast we wniosku wskazano komercyjne udostępnianie urządzeń badawczo-rozwojowych dla innych podmiotów, a działalność taka nie jest działalnością badawczo-rozwojową.
Sąd odnosząc się do punktu drugiego wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego spełniania kryterium "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania", zwraca uwagę, iż jest ono związane z oceną poprzedniego kryterium. Stwierdzenie, że skarżący zamierza odpłatnie udostępniać zakupione w ramach projektu środki trwałe (urządzenia badawcze) jednocześnie prowadzi do wniosku, że ilość przewidzianych w projekcie do zakupu maszyn i urządzeń przekracza zapotrzebowanie wynikające z rozmiaru projektu.
Tym samym trafna jest ocena, że zaplanowane w projekcie wydatki na środki trwałe są nieuzasadnione, nieracjonalne i nieadekwatne do zakresów i celów działania. Działaniem pożądanym, czyli zgodnym zapisami Przewodnika po kryteriach byłaby sytuacja, w której skarżący sprzedawałby wyniki prac naukowych, świadczył usługi badawcze na rzecz innych podmiotów, a równocześnie urządzenia badawcze byłby w jego dyspozycji, czego we wniosku nie zagwarantowano. Skarżący nie będzie ich wykorzystywał w całości, a zatem nie ma konieczności ponoszenia wydatków ze środków publicznych. W takiej sytuacji uznanie przez organ, że wydatki na środki trwałe trzeba uznać za nieuzasadnione, nieracjonalne i nieadekwatne do zakresu oraz celów projektu było uzasadnione.
Sąd odnosząc się do kwestii trzeciej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczących załączonej na etapie odwołania opinii o innowacyjności, wyjaśnił, że biorąc pod uwagę zasadę równości wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej u.z.p.p.r. - Instytucja zarządzająca, wykonując zadania (...) powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Instytucja zarządzająca ma obowiązek oceniać na podstawie złożonych wniosków i wymaganych załączników. Potwierdza to § 6 ust. 2 pkt 4 Procedury odwoławczej, z którego wynika, że protest powinien zawierać wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie do przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze wskazaniem zakresu naruszenia oraz uzasadnieniem prezentowanego stanowiska z powołaniem się na informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, załącznikach do wniosku lub wyjaśnieniach stanowiących integralną część wniosku, a uzupełnienie dokumentacji wniosku może nastąpić jedynie na etapie oceny formalnej, o czym stanowi § 7 ust. 3 Regulaminu konkursu.
Sąd wskazał dalej, że powoływanie się na dodatkowe dokumenty, które nie zostały dołączone do wniosku o dofinansowanie jest na etapie procedury odwoławczej niedopuszczalne i nieskuteczne. Zatem organ nie biorąc pod uwagę załączonej do protestu opinii o innowacyjności postąpił zgodnie z przepisami. Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia § 7 ust. 13 Regulaminu konkursu - w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających Komisji Konkursowej, Przewodniczący KK może zwrócić się do wnioskodawców na piśmie o dodatkowe informacje i wyjaśnienia treści wniosku. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku (...). Złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku. W przypadku modyfikacji treści wniosku podlega on odrzuceniu. W kontekście powyższego oraz zgodnie ze wskazanym wyżej obowiązkiem odnoszącym się do prawidłowego wypełniania wniosków o dofinansowanie, zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia ma charakter nieobowiązkowy i jest zasadne jedynie wówczas, gdy sformułowania wniosku są niezrozumiałe, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Poza tym przepis wskazuje na możliwość zwracania się do wnioskodawcy o dodatkowe informacje, jednakże w trakcie oceny merytorycznej.
W ocenie Sądu oznacza to, że w okresie późniejszym, tzw. wówczas kiedy ocena taka zostaje zakończona, żądanie takich wyjaśnień czy też informacji nie wchodzi w grę. Są one bowiem zbędne. Tak więc, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje. Jest to logiczne zważywszy na to, że ocena projektu dokonywana jest przez grono ekspertów, którzy wyrażają swoje stanowisko w stosownej opinii i z racji posiadania wiadomości specjalnych w określonych dziedzinach wiedzą jakie dane są niezbędne do jej wydania w określonym zakresie.
W związku z tym Sąd stwierdził, że przedstawione przyczyny były wystarczające do odmowy zakwalifikowania projektu do wsparcia finansowego z uwagi na niespełnienie dwóch omówionych kryteriów.
S. B. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- - tj. naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podczas gdy została spełniona przesłanka do uwzględnienia skargi - ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów, które szczegółowo uzasadnił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Strona skarżąca podniosła wyłącznie jeden zarzut w skardze kasacyjnej, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi ogólną podstawę procesową w sprawach polityki rozwoju i realizacji programów strategii rozwoju kraju wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej.
Z przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w przypadku przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo.
Sąd I instancji stwierdzając, że ocena projektu nie została dokonana z naruszeniem prawa, nie miał żadnych podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego nie mógł naruszyć w tej sprawie wskazanego przepisu art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Należy w tym miejscu podkreślić, że strona skarżąca nie wskazała żadnego innego przepisu postępowania administracyjnego i sądowego a także przepisu prawa materialnego, nawet Regulaminu konkursu.
Sprawa niniejsza dotycząca oceny przedmiotowego projektu była dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku uchylenia pierwszego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 7 września 2011 r. przekazał Sądowi I instancji wskazania, podkreślając, że decydujące znaczenie dla oceny projektu ma wypełnienie kryterium merytorycznego obligatoryjnego "Projekt dotyczy inwestycji początkowej oznaczającej inwestycję w aktywa materialne oraz aktywa niematerialne i prawne związane z tworzeniem nowego zakładu, rozbudową istniejącego zakładu, dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów lub zasadniczą zmianę dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu, związanej z zastosowaniem nowych rozwiązań technologicznych".
Natomiast zgodnie z wytycznymi Przewodnika po kryteriach powyższe zmiany produkcyjne nie mogą polegać na zakupie środków, które będą wydzierżawione lub wynajmowane, bowiem taki zapis powoduje, że projekt jest niezgodny z zasadami działania.
Ustalenia faktyczne organu, przyjęte jako podstawa zaskarżonego wyroku, nie zostały skutecznie w skardze kasacyjnej podważone.
Należy podkreślić, że Sąd I instancji bardzo szczegółowo uzasadnił ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlaczego przedmiotowy projekt dla branży stolarskiej i meblarskiej oceniony w postępowaniu administracyjnym zgodnym z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zasługiwał na pozytywną ocenę.
Kontrolując legalność rozstrzygnięć organu, Sąd I instancji wykonał w sposób należyty wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i nie znalazł żadnych argumentów prawnych do uwzględnienia skargi, wyjaśniając, że przedstawione przyczyny były wystarczające do odmowy zakwalifikowania projektu do wsparcia finansowego z uwagi na niespełnienie dwóch omówionych szczegółowo kryteriów, co nie zostało podważone zarzutami skargi kasacyjnej.
Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ocena merytoryczna obligatoryjna dokonywana jest w systemie "zero – jedynkowym" (ust. 9). Oznacza to, że jeżeli co najmniej jedno kryterium nie jest spełnione, projekt musi otrzymać negatywną ocenę.
Skoro okazało się, że jedna z przesłanek zawartych w opisie kryterium nie została spełniona, dane kryterium nie mogło być ocenione pozytywnie (negatywna przesłanka – zakup środków trwałych, które będą wydzierżawione).
Projekt polegający między innymi na zakupie środków trwałych, które będą wydzierżawione lub wynajmowane, jest niezgodny z zasadami działania.
Dlatego też prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że już dokonana przez organ negatywna ocena projektu w zakresie wyżej opisanego kryterium była wystarczająca dla podjęcia rozstrzygnięcia o tym projekcie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Argumentacja skarżącego zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiła w zasadzie niedozwoloną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i polegała jedynie na kwestionowaniu stanowiska tego Sądu bez skutecznego podważenia zasadniczych motywów rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.