Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wilekopolskim lub Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie (dalej: Dyrektor) z dnia [..] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] marca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 36.000 zł z tytułu urządzania gier na trzech automatach poza kasynem gry, na stacji paliw przy trasie [..].
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skontrolowane przez funkcjonariuszy celnych urządzenia (dwa urządzenia do gier Video Games i urządzenie rozrywkowe – gra czasowa) są automatami do gry w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h., a spółka nie legitymowała się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji uznał jednak, że pomimo prawidłowości powyższych ustaleń dokonanych przez organy celne, kara została nałożona na spółkę z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie spółka działała w sposób naruszający prawo, jednakże podstawą prawną wymierzenia kary powinien być art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Podmiot, który nie legitymuje się zezwoleniem albo koncesją działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100 % przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Organy do ustalonego stanu faktycznego sprawy zastosowały jako podstawę orzeczenia kary normę, która jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna, w sytuacji gdy zastosowanie powinna znaleźć norma z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Skoro nielegalne działanie podmiotu sankcjonowane jest w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to przyjąć należy, że kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przeprowadzonym przez organy postępowaniu nie zostały poczynione żadne ustalenia dotyczące wysokości osiągniętego przychodu z kontrolowanych automatów. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, że 100 % przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry na badanych automatach będzie kwotą niższą od 12.000 zł.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., i art. 135 p.p.s.a. przez zastosowanie tych przepisów i uchylenie decyzji obu instancji organów celnych, mimo że organy te nie naruszyły przepisów prawa materialnego;
- 2) prawa materialnego - art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy - tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry, winien znaleźć zastosowanie przepis art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 3) prawa materialnego - art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku braku u urządzającego gry hazardowe koncesji, zezwolenia, braku zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry, przepis ten nie znajduje zastosowania i wskutek takiej wykładni niezastosowanie przywołanego przepisu przez Sąd, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej te, które podnoszą naruszenie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W ocenie NSA nietrafne są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W tym zakresie Dyrektor wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. Zarzut tak postawiony jest nietrafny, a przede wszystkim jest formalnie wadliwy. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można kwestionować naruszeń prawa materialnego. Dla tych naruszeń ustawa przewiduje właściwą podstawę kasacyjną i jest nią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zatem w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można powoływać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., bo ten przepis odnosi się do naruszeń prawa materialnego, a nie procesowego.
Poza tym poprawnie skonstruowana skarga kasacyjna ma nie tylko określać jakie przepisy naruszył Sąd I instancji, ale musi także zawierać uzasadnienie tych naruszeń, które w przypadku przepisów procesowych będzie wskazywało na wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Jest tak dlatego, że w przypadku naruszeń procesowych tylko te mogą być skuteczne, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a wykazanie istotności tego naruszenia jest obowiązkiem strony występującej ze skargą kasacyjną. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, a postępowanie kasacyjne może się toczyć tylko w granicach określonych przez stronę. Sąd II instancji w tym zakresie nie może podejmować żadnych działań z urzędu.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tak określonych wymogów, czym narusza treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jej uzasadnienie w ogóle nie odnosi się do naruszeń ujętych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez co Sąd II instancji nie może odnosić się do zarzutów podniesionych na tej podstawie. Konsekwencją tego musiało być uznanie, że te zarzuty nie mają usprawiedliwienia prawnego.
W inny sposób należy ocenić zarzuty kasacyjne oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie skarga przyjmuje, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo uwzględnia skargę spółki przy przyjęciu wadliwej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h. Zarzuty postawione w taki sposób są trafne, więc ich skutkiem musiało być uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji. Ponadto dalszym skutkiem trafności tych zarzutów było oddalenie skargi, bowiem w sprawie nie ma sporu między stronami co do ustaleń faktycznych, a tylko co do właściwej podstawy wymierzenia kary z art. 89 u.g.h.
Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii NSA stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest nieuprawniony. Zauważa przy tym, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
NSA w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h..
Uchwałą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14; dostępny w CBOSA).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę spółki. Jak już wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniły do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzekając o kosztach postępowania Sąd II instancji dokonał ich miarkowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., przyjmując, że powtarzalność spraw, w których złożono skargę kasacyjną oraz tożsamość zarzutów w nich sformułowanych uzasadniają odstąpienie od pełnego ich zasądzania.