Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 432/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę P. G. i K. K. (prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej [...]; dalej zwanych "Skarżącymi"), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] września 2015 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 32 funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy składający się z 2-osiowego ciągnika samochodowego i 3-osiowej naczepy. Pojazdem kierował T. K., wykonując w imieniu Skarżących przejazd drogowy z ładunkiem papy w rolkach (ładunek podzielny) z Niemiec do Polski. Po zważeniu pojazdu stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,6 t, czyli o 2,6 t (26%) przekraczał wartość dopuszczalną oraz że Skarżący nie mieli zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Nie stwierdzono natomiast przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu.
Decyzją z [...] października 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżących karę pieniężną w wysokości 15 000 zł jak za brak zezwolenia kategorii VII na wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, gdy nacisk jednej lub wielu osi przekracza dopuszczalne wartości o więcej niż 20%.
Skarżący złożyli odwołanie od decyzji WITD. Wnieśli m.in. o przeprowadzenie dowodu z treści załączonego do odwołania pisma GITD z 30 października 2015 r. skierowanego do wszystkich wojewódzkich inspektorów transportu drogowego i związanego z kwestią niewłaściwego wdrożenia dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 96/53/WE"). W piśmie tym GITD polecił podwładnym służbom modyfikację dotychczasowych zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczeń dopuszczalnej masy i nacisków na oś pojazdu w transporcie międzynarodowym, nakazując odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 t.
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. GITD, działając m.in. na podstawie art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej zwanej "prd"), utrzymał w mocy decyzję WITD. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802; dalej zwane "rozporządzeniem MIiR z 13 maja 2015 r."), GITD wskazał, że droga krajowa nr 32 na odcinku, na którym pojazd Skarżących zatrzymano do kontroli, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Zdaniem GITD, w sprawie nie mogło znaleźć zastosowania pismo GITD z 30 października 2015 r., ponieważ podczas kontroli stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosił 12,6 t, a zatem przekraczał 11,5 t, czyli wartość wskazaną we wspomnianym piśmie jako graniczną dla możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisków na osie. GITD uznał, że Skarżącym zasadnie wymierzono karę pieniężną na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd z uwagi na wielkość stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnych wartości (26%).
Skarżący złożyli do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucili w szczególności naruszenie dyrektywy 96/53/WE przez jej niezastosowanie, podczas gdy jej przepisy powinny być stosowane bezpośrednio i z pierwszeństwem przed krajowym porządkiem prawnym. Wskazali, że zgodnie z tą dyrektywą nośność dróg powinna spełniać standardy nacisku 11,5 t na oś. Powołali się też na pismo GITD z 30 października 2015 r., wskazując że organ pochopnie uznał, że pismo to nie ma w sprawie zastosowania. Zdaniem Skarżących, gdyby przyjąć, że nacisk 11,5 t jest dopuszczalny, to przekroczenie dopuszczalnej wartości wynosiłoby tylko 9%, a zatem ewentualna kara powinna wynosić 500 zł. Skarżący zaznaczyli, że analogiczne zarzuty podnieśli w odwołaniu, jednak ich argumentacja została odrzucona z dość lakonicznym uzasadnieniem.
WSA uwzględnił skargę.
Zdaniem WSA, w tej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), a w konsekwencji nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, w ocenie WSA, organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
WSA stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego GITD dopuścił dowód z dokumentu załączonego do odwołania, to jest pisma GITD z 30 października 2015 r., dotyczącego niewłaściwego wdrożenia dyrektywy 96/53/WE. W piśmie tym GITD nakazał podległym służbom odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 t. W zaskarżonej decyzji GITD uznał, że pismo to nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż w toku kontroli stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosił 12,6 t, czyli przekraczał 11,5 t.
WSA wskazał, że w odwołaniu Skarżący podnieśli, że gdyby przyjąć, że nacisk 11,5 t jest dopuszczalny, to stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie dopuszczalnej wartości wynosiło tylko 9%, a w takiej sytuacji kara powinna wynosić 500 zł. Tymczasem GITD nie odniósł się do tych zarzutów, mimo że zgodnie z regułą "uczciwego procesowania" miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów i żądań wysuniętych przez odwołujący się podmiot. WSA podkreślił, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa. Wobec tego WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
GITD zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuzasadnione przyjęcie przez WSA, że organy nie wyjaśniły i nie ustosunkowały się do podnoszonej przez stronę kwestii konieczności zastosowania w sprawie wytycznych z pisma GITD z 30 października 2015 r. dotyczącego niewłaściwego wdrożenia dyrektywy 96/53/WE, podczas gdy GITD w pełni odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów strony podniesionych w odwołaniu, w tym również do kwestii powyższego pisma, twierdząc że nie znajduje ono zastosowania w omawianej sprawie, jako że nie zostały spełnione wszystkie wymienione w nim przesłanki, których spełnienie jest niezbędne do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisków na osie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuzasadnione przyjęcie przez WSA, że wytyczne z pisma GITD z 30 października 2015 r. dotyczącego niewłaściwego wdrożenia dyrektywy 96/53/WE powinny znaleźć zastosowanie w omawianej sprawie w ten sposób, że należało przyjąć, że skoro większość dróg polskich powinna być już drogami o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, to stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie dopuszczalnej wartości wynosiło tylko 9% i kara powinna wznosić 500 zł, podczas gdy w rzeczywistości organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 26%, opierając się na obowiązujących powszechnie przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej zwanej "udp") i rozporządzeniu MIiR z 13 maja 2015 r., natomiast pismo GITD z 30 października 2015 r. nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu GITD przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają zasadniczo do zakwestionowania stanowiska WSA, że przy nakładaniu na Skarżących kary za przejazd pojazdem nienormatywnym organy administracji powinny odnieść się do wytycznych zawartych w piśmie GITD z 30 października 2015 r. i je uwzględnić przy stosowaniu prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowisko WSA naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ wskazane pismo GITD z 30 października 2015 r. nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, GITD formułując zarzuty skargi kasacyjnej błędnie odczytał stanowisko WSA odnośnie do charakteru pisma GITD z 30 października 2015 r. (nr GGI.012.39.2015.0003), którego kopia została załączona do odwołania. Oczywistym jest, że pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. WSA takiego charakteru pismu temu jednak nie przypisał. WSA podkreślił natomiast, że w piśmie tym GITD zwrócił uwagę na postawiony przez Komisję Europejską zarzut niewłaściwego wdrożenia przez Polskę dyrektywy 96/53/WE przez wprowadzenie ograniczeń ruchu pojazdów zgodnych z wartościami określonymi w załączniku do tej dyrektywy. I to z tego powodu WSA uznał, że organy administracji powinny odnieść się do wspomnianego pisma GITD, stanowiącego swego rodzaju reakcję GITD na zarzuty formułowane wówczas przez Komisję Europejską.
Na marginesie należy zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej nie jest konsekwentna. Z jednej bowiem strony GITD akcentuje, że pismo z 30 października 2015 r. nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, natomiast z drugiej strony podkreśla, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono dlaczego zdaniem organu w tej sprawie nie zostały spełnione określone w tym piśmie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że w zaskarżonej decyzji GITD nie odniósł się do stanowiska przedstawionego przez Skarżących w odwołaniu, nawiązującego do pisma GITD z 30 października 2015 r. W świetle tego stanowiska decyzja o nałożeniu kary pieniężnej narusza przepisy dyrektywy 96/53/WE. Skarżący podnieśli, że uwzględnienie przepisów tej dyrektywy prowadziłoby do wniosku, że stwierdzony podczas kontroli drogowej nacisk pojedynczej osi przekraczał wartość dopuszczalną o 9%, a nie o 26%, jak przyjęto w decyzji WITD.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił, że brak stanowiska GITD w powyższej kwestii naruszał art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Z przepisów tych wynika, że organ ma obowiązek: 1) podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2) zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 3) oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, 4) rzetelnego uzasadnienia wydawanej decyzji. W sytuacji, gdy strona postępowania podnosi argumenty istotne z punktu widzenia subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to niewątpliwie obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest rozważenie tych argumentów, ich ocena i wnikliwe odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane wyżej argumenty, które Skarżący wskazali w odwołaniu, dotyczące niewłaściwego wdrożenia dyrektywy 96/53/WE, mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez GITD. Ich uwzględnienie mogłoby bowiem prowadzić do przyjęcia, że punktem odniesienia dla ustalania wielkości przekroczenia nacisku osi powinna być wartość 11,5 t (wynikająca z przepisów dyrektywy 96/53/WE), a nie wartość 10 t (określona w przepisach krajowych dla odcinka drogi, na której zatrzymano pojazd Skarżących). To z kolei determinowałoby podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro w świetle art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd wielkość stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego nacisku (do 10%, powyżej 10% do 20%, powyżej 20%) ma kluczowe znaczenie dla wysokości nakładanej kary.
Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s.
5) GITD podniósł "na marginesie", że "dyrektywa nr 96/53/WE (...) nie reguluje bezwzględnego nakazu wprowadzenia na każdej drodze nacisku do 11,5 t, a jedynie wskazuje, że należy dopuścić do ruchu pojazdy o takich parametrach".
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do takiego stanowiska wskazuje, że w wyroku z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwany "TSUE") stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy 96/53/WE niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.
Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi:
"Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:
- - w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,
- - w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;
pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że:
- a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;
- b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I."
Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE:
"Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.
Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym."
Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).
Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 udp co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 udp. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.
W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
PG