Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę V. M. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej "Prezesem NFZ") z 8 lipca 2021 r. stwierdzającą objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem E. M. (dalej zwanej "uczestnikiem postępowania") z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu, na rzecz skarżącego.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 8 lipca 2021 r., nr 294/12/2021/Ub, Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 i ust. 7 oraz art. 109 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "e" ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej zwanej "ustawa o świadczeniach") stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika postępowania z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu na rzecz skarżącego w okresach:
- – od 2 grudnia 2015 r. do 8 grudnia 2015 r.,
- – od 18 stycznia 2016 r. do 23 stycznia 2016 r.,
- – od 5 lutego 2016 r. do 16 lutego 2016 r.,
- – od 7 marca 2016 r. do 17 marca 2016 r.
Przedmiotem umów było uszycie pościeli z satyny o rozmiarach: 140/200 70/90, 155/200 80/80 oraz 135/200 80/80 w ilości odpowiednio: 115, 205, 370 i 240, kompletów.
Organ uznał, że umowy nie spełniają warunków umów o dzieło i należy do nich stosować przepisy o zleceniu.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i pismem z 18 sierpnia 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ., zaskarżając ją w całości. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Wskazując na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "e", art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, art. 627 i nast. k.c., art. 750 k.c. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 4 lipca 2013 r. sygn. akt II UK 402/12 WSA wyjaśnił, że kwestią sporną jest to, czy umowy zawarte przez skarżącego z uczestnikiem postępowania dotyczące uszycia pościeli o określonym w umowach rozmiarze oraz w określonych w umowach ilościach były umowami o dzieło czy też innymi umowami o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prezesa NFZ, że realizacja zawartych umów nie prowadziła do stworzenia żadnego wytworu o zindywidualizowanych cechach a jedynie do wytworzenia określonych w umowach ilości produktów – kompletów pościeli o określonych z góry parametrach (por. wyroki NSA o sygn. akt II GSK 1026/17, II GSK 1376/17 dotyczące m.in. szycia welonów; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Efektem takiej umowy była produkcja, nie zaś wytworzenie jednostkowego niepowtarzalnego przedmiotu, zwłaszcza, że sama znaczna liczba kompletów pościeli objętych umową świadczy o tym, że chodziło o wytworzenie rzeczy oznaczonych co do gatunku, nie zaś co do tożsamości. Niewątpliwie wykonane produkty – komplety pościeli wymagały przy ich uszyciu/produkcji wysokich umiejętności zawodowych i praktycznych, ale w swej istocie praca uczestnika postępowania była pozbawiona innowacyjności, elementu własnej twórczości, co jest istotną cechą wyróżniającą umowę o dzieło. Świadczono więc na rzecz skarżącego usługę krawiecką, zatem nie występuje tu "rezultat", o jaki chodzi w umowie o dzieło.
Przedmiotem umowy o dzieło winno być dzieło konkretne, zindywidualizowane. Uczestnik postępowania, zgodnie z zawartą umową, wykonywał zaś określone czynności techniczne, związane z szyciem, co nie może być utożsamiane z wymaganym rezultatem w znaczeniu art. 627 kodeksu cywilnego. Czynności wykonywane przez uczestnika postępowania nie mogą więc zostać zaklasyfikowane jako przedmiot umowy o dzieło, ale muszą być traktowane jako wykonanie określonych usług stosownie do art. 353 § 1 w zw. z art. 750 kodeksu cywilnego.
Sąd odwołał się także do wyroku Sądu Najwyższego z 26 września 2019 r. sygn. akt III UK 252/18. W sprawie tej chodziło o uszycie określonej ilości ubrań w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. W wyroku Sąd Najwyższy uznał, że nawet szycie odzieży w określonym czasie(podobnie jak w rozpatrywanej sprawie pościeli) to szereg jednorodzajowych powtarzających się czynności. Istotnym dla realizacji umowy były określone działania podejmowane w ciągu określonego czasu. Z tych działań zainteresowani byli rozliczani finalnie, gdyż wysokość wynagrodzenia zależała od faktycznie wykonanej pracy. Wg. Sądu pierwszej instancji analogicznie należy ocenić hurtowe szycie pościeli o wskazanych rozmiarach, według wytycznych lub wzoru zamawiającego.
WSA zgodził się z oceną organu, że uczestnik postępowania wykonywał konkretną ilość kompletów pościeli, w oparciu o konkretne wytyczne zlecającego np. co do wymiarów i materiału, z którego uszyto pościel. Szycie odbywało się w oparciu o ustalony przez producenta konkretny szablon, a skoro pościel opatrywana była także indywidualnymi, charakterystycznymi dla danej marki, elementami, naszywkami na pościel, zawierającymi często logo producenta, to nie mamy do czynienia z powstaniem dzieła w rozumieniu art. 627 kodeksu cywilnego. Chodziło o czynności mające charakter usługowy/krawiecki, wymagające umiejętności zawodowych i wyuczonych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
- 1. naruszenie art. 109 ust. 1 – 4 ustawy o świadczeniach, polegające na stwierdzeniu istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika postępowania z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług w okresach od 02.12.2015 r. do 08.12.2015 r., od 18.01.2016 r. do 23.01.2016 r., od 05.02.2016 r. do 16.02.2016 r. oraz od 07.03.2016 r. do 17.03.2016 r.; w sytuacji, gdy wykonywał on w ww. czasie umowę o dzieło;
- 2. naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 266 ze zm.), poprzez uznanie, że z wykonującym dzieło uczestnikiem postępowania została zawarta umowa o świadczenie usług i w związku z tym podlega on obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu;
przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej zwanej "k.p.a."), w szczególności poprzez nie dość dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób zbyt dowolny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi na decyzję Prezesa NFZ z 8 lipca 2021 r., nr 294/12/2021/Ub zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;
- 4. naruszenie art. 106 §3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez skarżącego, a niezbędnych do wyjaśnienia istotnych faktów, tj. naruszenie przepisu art. 75 §1 zd. 1 k.p.a.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Należy zauważyć, że w rozpatrywanym środku odwoławczym podniesione zostały zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych wyliczonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tego rodzaju sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21).
Oceniając podniesione uchybienia procesowe Sąd zauważa, że w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej skarżący wskazuje na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wnioskowanych w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dowodów, które jego zdaniem były niezbędne do wyjaśnienia istotnych faktów, tj. naruszenia art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.
W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Wyjaśnienia wymaga, że WSA nie przeprowadza postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Sąd ten bowiem weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów, a przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i przede wszystkim uzupełniająco, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jakie rodzą się na tle zebranego przez organy materiału dowodowego. Przywołany przepis wyraźnie przy tym stanowi o możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Inaczej mówiąc, przepisy p.p.s.a. nie przewidują jakiejkolwiek możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjny w innym zakresie, czy z wykorzystaniem innych środków dowodowych, w szczególności zeznań świadków lub zeznań stron postępowania.
Analiza skargi skierowanej do WSA wskazuje, że skarżący kasacyjnie wniósł w niej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. B., który to wniosek dowodowy cofnął następnie w piśmie z dnia 12 stycznia 2022r., wnosząc o przeprowadzenie w zamian dowodu z dokumentu z 17 grudnia 2018 r. stanowiącego oświadczenie pełnomocnika skarżącego celem wykazania nieprawidłowości w przeprowadzonej przez ZUS kontroli u skarżącego, a także istoty i cech umowy cywilnoprawnej będącej przedmiotem postępowania charakterystycznych dla umów o dzieło.
Za oczywiście bezzasadny należało uznać ten wniosek strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu z 17 grudnia 2018 r. stanowiącego oświadczenie pełnomocnika skarżącego, przed WSA. W konsekwencji bezzasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli poprawności zastosowania przepisów procesowych w zakresie aktywności dowodowej organu oraz sprawdzenie, czy ustalone zostały wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z normy materialnej stosowanej w danej sprawie.
Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest więc ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55), ani przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. może być zastosowany tylko do potwierdzenia wiarygodności przeprowadzonych dowodów i poprawności dokonanych ustaleń faktycznych.
Podniesiony w sprawie zarzut zmierza zaś w stronę zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i dokonania nowych ustaleń faktycznych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zastosowanie tego przepisu w tym celu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej, co powoduje, iż zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.
Z kolei zarzut nr 3 skargi kasacyjnej wskazuje niewystarczająco dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. w sposób zbyt dowolny, co w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skierowanej do WSA.
W ocenie NSA, tak sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy, podlega ze względu na jego charakter rozpatrzeniu w ramach uchybień materialnoprawnych (zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej), wskazujących na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W istocie bowiem skarżący, zarzucając rzekome błędy procesowe kwestionuje po prostu wadliwą jego zdaniem subsumcję przepisów materialnoprawnych, do ustalonego stanu faktycznego. Spór dotyczy zatem nie tyle samych ustaleń faktycznych, te nie mogą być bowiem kwestionowane, gdyż wyjaśniono w ocenie NSA wszystkie istotne elementy składające się na okoliczności faktyczne sprawy, a prawnej oceny tego stanu i wyciągnięcia z niego wniosków co do tego, czy zawarte umowy są jedynie umowami starannego działania (zlecenia), czy też rzeczywiście stanowią umowy o dzieło.
Istota zarzutów dotyczących prawa materialnego skargi kasacyjnej dotyczy wadliwego zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach oraz kodeksu cywilnego względem umów zawartych przez skarżącego z uczestnikiem postępowania. Podkreślić w związku z tym należy, że na mocy art. 627 kodeksu cywilnego istotnym elementem umowy o dzieło jako umowy rezultatu, jest skonkretyzowanie dzieła podlegającego wykonaniu, co jest w dalszej kolejności niezbędne dla późniejszego odbioru dzieła będącego wynikiem nie tyle samego faktu wykonania przedmiotu złożonego zamówienia, lecz wykonania go w określony sposób. Celem umowy nie jest czynność lub zaniechanie, lecz osiągnięcie założonego umową o dzieło celu bez względu na sposób dojścia do tego rezultatu np. częstotliwości i nakładu pracy podejmowanej na rzecz wykonania dzieła, poświęconego czasu, itp. Za trafny należy uznać pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 4 lipca 2013 r. sygn. akt II UK 402/12, zgodnie z którym umowa o dzieło daje wykonawcy swobodę i samodzielność wykonania dzieła, nadto zawiera w sobie element nietrwałości stosunku prawnego i jego jednorazowy charakter. Wymienione cechy umowy o dzieło wyróżniają ją od umów zlecenia, czy umów, o których mowa w art. 750 kodeksu cywilnego, których charakter określony jest głównie poprzez obowiązek starannego działania.
Dopiero mając na uwadze te warunki, niezbędne do rozróżnienia umowy o dzieło od umowy zlecenia, można przystąpić do oceny, z którą umową mamy do czynienia na gruncie konkretnej sprawy. Ocena przeprowadzona w tym zakresie ma decydujące znaczenie dla zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "e" oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z ich treścią, osoby wykonujące pracę m.in. na podstawie umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu są osobami spełniającymi warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi i podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Za osoby te składkę – jako płatnik – oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza, zamawiający.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający, aby przyjąć, że podlegające ocenie organu umowy były umowami o świadczenie usług, a nie umowami o dzieło.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma analiza postanowień znajdujących się w aktach sprawy umów. Ich przedmiotem było uszycie wskazanych w wyroku Sądu pierwszej instancji pościeli z satyny o określonych w umowach rozmiarach i ilości. W umowach, poza wskazaniem, że usługa zostanie wykonana w istocie na koszt i ryzyko zamawiającego, którym jest skarżący, gdyż to on dostarczał materiały i nakazywał rozliczenie się z nich, nie ma żadnej dodatkowej specyfikacji szczególnych wymagań, którym szyta przez uczestnika postępowania pościel, powinna była odpowiadać, czyniąc z niej coś nadzwyczajnego, a zatem w każdym przypadku indywidualne dzieło. W sprawie nie zakwestionowano także tego, że to właśnie zamawiający dostarczał materiały i narzędzia do wykonania "dzieła" oraz określał jego parametry (tak jeżeli chodzi o kształt jak i ilość oraz rodzaj materiału).
Wykonane dzieła to komplety pościeli. Uszycie tych produktów, z wykorzystaniem materiałów skarżącego oraz jego narzędzi przez określony okres trudno uznać za jedno dzieło o szczególnych, zindywidualizowanych cechach. Efektem umów była wiec w istocie produkcja rzeczy codziennego użytku, według określonego, powtarzalnego schematu. Oceny tej nie może zmienić fakt, że jak w każdym tego rodzaju przypadku, efekt końcowy miał się charakteryzować wysoką jakością.
Na ocenę rzeczywistej treści każdej umowy nie może też wpłynąć ani zatytułowanie jej jako umowy o dzieło, ani posługiwanie się tym terminem w poszczególnych postanowieniach umowy i rozliczeniu końcowym. O treści umowy decydują wynikające z niej okoliczności i warunki w jakich dana praca ma być i jest wykonywana (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt III AUa 657/12).
W kontekście powyższego nieuzasadnione są oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, w istocie kontestujące dokonaną subsumcję przepisów prawa. I jakkolwiek skarżący zarzuca naruszenie art. 109 ust. 1 – 4 ustawy o świadczeniach, który jest w zasadzie przepisem kompetencyjnym oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jednak NSA nie ma wątpliwości, uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej co do intencji i zakresu zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł w jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.