Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. o sygn. I SAB/Kr 1/10 odrzucił skargę B. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wykonania § 6 uchwały.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
B. Ł., działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie nie wykonania § 6 uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 września 2001 r. numer[...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta K., jako organu wykonawczego Gminy Miasta K., do wprowadzenia do projektu uchwały budżetowej Gminy Miasta K. na 2010 r. środków finansowych na budowę urządzeń infrastruktury technicznej: sieci dróg, wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej na obszarze scalenia RP-2 W. J. albo wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej Gminy Miasta K. na 2010 r. poprzez zabezpieczenie w niej środków finansowych na budowę urządzeń infrastruktury technicznej: sieci dróg, wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej na obszarze scalenia RP-2 W. J., w terminie do dwóch miesięcy od dnia wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie, ale nie później niż do dnia 30 września 2010 r. W przypadku niemożności nałożenia na Prezydenta Miasta K. w/w zobowiązań z uwagi na upływ terminów, wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wprowadzenia do projektu uchwały budżetowej Gminy Miasta K. na 2011 r. środków finansowych na budowę powyżej opisanych urządzeń infrastruktury technicznej.
Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wykonania infrastruktury technicznej: sieci dróg, wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej na obszarze scalenia RP-2 W. J., w zakresie finansowanym ze środków Gminy Miasta K. w terminie do trzech lat od dnia wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 14 kwietnia 1999 r. numer [...] przystąpiono do scalenia i podziału nieruchomości na obszarze RP-2 W. J. i RP-10 S. Realizacja tego zadania miała odbywać się w ramach środków przewidzianych w budżecie Miasta Krakowa na rok 1999 (§ 1 i § 2 w/w uchwały).
Uchwałą Rady Miasta K z dnia 1 września 2001 r. numer [...] o scaleniu i podziale nieruchomości na obszarze RP-2 W. J., zatwierdzone zostało opracowanie kompleksowej dokumentacji projektu urządzeń technicznych: sieci dróg, wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej na obszarze scalenia RP-2 W. J. Termin budowy urządzeń technicznych ustalony został na lata 2002-2010. Postanowiono zabezpieczyć w budżecie Miasta K. w latach 2002-2010 środki finansowe na budowę urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych (§ 6 w/w uchwały). Na podstawie powyższej uchwały przystąpiono do scalenia i podziału działek na obszarze scaleniowym RP-2 W. J. przy ul. P. i B.. Wskutek scalenia należąca do Bogdana Łuszczka wąska działka z dojazdem od ul. B. została zamieniona na szerszą, z planowanym dojazdem od strony działek: 309/1, 308/1, 307/1, 304/1, 302/1, 301/1, 300/1 (obecnym właścicielem których - za wyjątkiem dwóch - jest Gmina Miejska K). Zmiany własności wynikające z przeprowadzonego procesu scalenia zostały uwidocznione w księgach wieczystych właścicieli działek.
W dniu 31 grudnia 2002 r. wygasł obowiązujący na obszarze scalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prace nad nowym planem zagospodarowania "Obszar scaleń P" zostały wstrzymane do czasu ustalenia przebiegu tzw. "trasy Balickiej". W efekcie ul. B ma nadal charakter drogi polnej a urządzenia infrastruktury technicznej: sieci dróg wodociągów, "kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej na obszarze scalenia RP-2 W J, o których mowa w uchwale Rady Miasta K z dnia 1 września 2001 r. numer [...] do dnia dzisiejszego nie zostały w ogóle wdrożone do realizacji.
Pismem z dnia 1 września 2009 r. Skarżący w trybie art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Prezydenta Miasta Krakowa do wykonania § 6 uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 września 2001 r. nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości na obszarze RP-2 W. J. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193 poz. 1194), Prezydent Miasta K. - jako Starosta Powiatu Miejskiego K może wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi - tj. Zakładu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (stanowiącego jednostkę organizacyjną Gminy Miasta K.). Do wydania decyzji w w/w trybie nie jest niezbędne obowiązywanie na obszarze realizowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na powyższe pismo wskazano, że scalenie i podział nieruchomości na obszarze RP-2 W. J było dokonane w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozdział "Scalenie i podział nieruchomości" (art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami), określające zakres ich zastosowania poprzez odwołanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - regulacje powyższe stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. (...) Wskazany w § 6 ust. 3 uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 września 2001 r. nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości na obszarze RP-2 W. J. sposób realizacji budowy urządzeń infrastruktury technicznej - Lokalne Inicjatywy Inwestycyjne zakłada współfinansowanie inwestycji ze środków Społecznych Komitetów Budowy grupujących osoby fizyczne lub osoby prawne, mające swoją siedzibę lub nieruchomości na terenie objętym lokalną inicjatywą inwestycyjną.
Uchwała nr [...] Rady Miasta K z dnia 24 września 1997 r. w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta K w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych (...) w § 5 ust. 1 przyjmuje, iż udział środków własnych Miasta w jednym zadaniu realizowanym w danym roku budżetowym nie może przekroczyć 10% globalnej kwoty przeznaczonej w budżecie miasta na realizacje zadań w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi B. Ł na bezczynność organu odrzucił skargę.
W ocenie Sądu I instancji uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Prawo powszechnie obowiązujące charakteryzuje się bowiem normami generalnymi i abstrakcyjnymi. Zaś uchwały wydawane w oparciu o przepisy art. 101-108, tj. rozdział 2 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami "scalanie i podział nieruchomości" są aktami indywidualnymi i konkretnymi. Mają bowiem zastosowanie do konkretnie wskazanych nieruchomości, a ich wykonanie sprowadza się do jednokrotnego zastosowania. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości doręcza się uczestnikom postępowania, których adresy są znane, a ponadto informację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej.
Ustawa więc w sposób wyraźny wskazuje sposób doręczenia uchwały uczestnikom i jej ogłoszenia. Pomimo indywidualnego i konkretnego charakteru spornej uchwały jej niewykonanie nie mieści się w zakresie zarówno art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta bowiem w § 6 jest skierowanym do organu gminy aktem wewnętrznym, który jak już wyżej wskazano nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.
Sąd I instancji zaznaczył, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101 a ust. 1 powołanej ustawy wymaga więc ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia czynności przez organ gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 106 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązuje gminę do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, jednakże ustawa nie przewiduje terminu, w jakim zadanie to ma być wykonane.
Od powyższego postanowienia B. Ł. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30s sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 149 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślił, że uchwała nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości na obszarze RP-2 W. J. nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych lecz jest źródłem prawa wewnętrznego to taki charakter uchwały nie wyłącza jednak zakresu kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Skarżącego przepisy tej uchwały nie pozostają bez wpływu na prawa osób trzecich. Przedmiotowa uchwała została wydana przez Radę Gminy w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 104 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomości, który stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwała powinna zawierać m.in. ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do budowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania. Uchwała taka zatem bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki określonych osób - uczestników scalenia, gwarantując im realizację przez podmiot inicjujący i odpowiedzialny za przeprowadzenie procesu scalenia wykonanie, w określonym terminie i zakresie, przy wskazaniu źródła finansowania, infrastruktury technicznej na obszarze scalenia.
Skarżący ponadto podniósł, że niewykonanie przez Prezydenta K przez okres 8 lat czynności określonych zaskarżoną uchwałą spowodowało w jego majątku szkodę polegającą na pozbawieniu dostępu do korzystania z urządzeń technicznych w postaci wodociągu i kanalizacji.
Z wymienionych względów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt. 2 p.p.s.a. W ramach tych podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art.101a ust.1 w związku z art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz.1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu w sytuacji, gdy właściwym było zastosowanie przepisu art. 149 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny przedstawionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie do dwu różnych sytuacji. Pierwsza z nich to bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo. Druga zaś dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Poza sporem winna także pozostawać okoliczność, że czynności o jakich mowa w art. 101a w/w ustawy to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym także aktami prawa miejscowego. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 134/10 i powołane tam orzecznictwo).
W rozpatrywanej sprawie zasadnie Sąd I instancji wskazuje, że uchwała Rady Miasta K. z 12 września 2001 roku numer [...] nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W skardze kasacyjnej strona skarżąca uznała, że zaskarżona bezczynność Prezydenta Miasta K polega na niewykonaniu postanowień § 6 w/w uchwały i niezabezpieczeniu w budżecie gminy na 2010 rok środków finansowych na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz na niezrealizowaniu infrastruktury technicznej w postaci wodociągów, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej. Trafnie Sąd I instancji stwierdza, że skoro strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Prezydentowi Miasta K. niewykonanie uchwały, która nie jest źródłem prawa w rozumieniu art.101 ustawy o samorządzie gminnym, to tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności i narusza przepis art.101a ust.1 oraz art.101 ustawy, skoro ostatni z wymienionych przepisów prawa stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem.
Wspomniana uchwała nie wprowadza uprawnień dla indywidualnych podmiotów objętych scaleniem i podziałem. Uchwała jest skierowana do Zarządu Miasta K. i określa zakres czynności do wykonania. Stanowi ona przejaw realizacji obowiązków, o których mowa w art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto podkreślić należy, że dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego treścią art.101 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest aby związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegał na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W rozpatrywanej sprawie opisany wyżej związek nie zachodzi.
Opisana uchwała nie narusza prawa i nie wpływa negatywnie na prawa i obowiązki skarżącego. Podkreślić także należy, że uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przepisy art. 101a w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym będą miały zastosowanie tylko wówczas, gdy odpowiedni przepis prawa będzie nakładał na organ samorządowy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełni tego obowiązku, czym naruszy interes prawny uprawnionego podmiotu. Jak już wcześniej zostało to podniesione organ biorąc pod uwagę regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami podjął stosowną uchwałę, która nie będąc prawem w rozumieniu art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie mogła być źródłem bezczynności organu. Wreszcie wskazać należy, że podjęta uchwała o scaleniu i podziale skoro została podjęta na podstawie w/w przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to została podjęta w szczególnym postępowaniu administracyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że mamy tutaj do czynienia z postępowaniem administracyjnym, które nie zostaje zakończone rozstrzygnięciem, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
W związku z powyższym brak jest także podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.