Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 26 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 56/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę A. B. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wydania postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Zamojskiego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczącego wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu wyelimowaniowanie z obrotu prawnego zarządzenia Starosty Zamojskiego z 16 sierpnia 2011 r., nr 36/2011 w sprawie powołania komisji opiniującej wniosku osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego, rozpoznając wniosek Wojewoda powinien usunąć z obrotu prawnego zarządzenie Starosty. Jeżeli zaś nie wszczyna postępowania w powyższym zakresie powinien wydać postanowienie, o którym stanowi art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Skarżący wyjaśnił, że pismem z 4 lutego 2016 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 2016 r.
Sąd I instancji podniósł następnie, że dopuszczalność skargi w rozpoznawanej sprawie powinna być oceniana na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W jego ocenie, zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji konkursowej nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W ramach tych uprawnień starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu, czyli jako akty nieoddziałujące na "zewnątrz". Taki charakter ma zarządzenie starosty powołujące organ doradczy mający wspomagać jego proces decyzyjny w sprawach, przedmiotem których jest udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Nie ma ono charakteru władczego nie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązującej i nie reguluje praw i obowiązków obywateli. Powołuje w ramach struktur wewnętrznych starostwa wspomagającą działanie starosty nową jednostkę organizacyjną. Nie można go zaliczyć do aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. bądź innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd podkreślił, że skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Stąd też o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lub powiatu prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. A zatem decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Tym samym nie ma zastosowania art. 61a k.p.a., z którego wynika, że unormowane w nim postanowienie wydawane jest tylko w tych sprawach, w których postępowanie wszczynane jest na wniosek.
A. B. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 października 2016 r., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, do którego to naruszenia doszło na skutek pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy ze skargi konsekwencji wynikających z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który znajdowałby zastosowanie gdyby nie bezczynność Starosty Zamojskiego polegająca na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z podania A. B. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.,
- 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z uwagi na wewnętrzny charakter zarządzenia Starosty Zamojskiego z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie podlega ono kontroli legalności na podstawie k.p.a., ani ustawy o samorządzie powiatowym, zarządzeniem tym bowiem Starosta Zamojski nie rozstrzyga generalnie o żadnych uprawnieniach i obowiązkach. Nie znajdują w takim przypadku w szczególności zastosowania przepisy art. 79, art. 87 i art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. W takiej sytuacji Starosta Zamojski powinien wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Postanowienie takie objęte jest zakresem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.wobec tego w razie przewlekłości lub bezczynności przy jego wydaniu znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Starosty Zamojskiego z dnia 16 sierpnia 2011 r. w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON poprzez jego uchylenie przez organ nadzorczy.
Nie jest kwestionowane przez skarżącego, że zarządzenie z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie podlegało zaskarżeniu w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie powiatowym, ani w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Powołanie komisji opiniującej nie było bowiem działaniem, które miałoby wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Skarżący kasacyjnie twierdzi jednak, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Jak stanowi art. 1 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie:
- 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;
- 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
- 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
- 4) w sprawach wydawania zaświadczeń.
Zgodnie zaś z art. 2 k.p.a., kodeks normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
Jak wynika z powyższego, przepisy k.p.a. nie będą miały zastosowania w każdej sprawie, w której organy administracji podejmują działania. Do takich spraw nie będzie należało wydawanie aktów o charakterze wewnętrznym, dotyczących m.in. powoływania jednostek o charakterze doradczym lub eksperckim. Z tej przyczyny wniosek A. B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nie mógł zostać rozpatrzony w żadnym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne jedynie w sprawach, w których działanie organu administracji publicznej powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli form działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a ponadto w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpoznany w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., należało uznać skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego za niedopuszczalną.
Sąd I instancji prawidłowo zastosował więc art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadne.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.