Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 26 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie wydania postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Zamojskiego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Lubelskiego w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczącego wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu wyelimowaniowanie z obrotu prawnego zarządzenia Starosty Zamojskiego z 16 sierpnia 2011 r., nr 36/2011 w sprawie powołania komisji opiniującej wniosku osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
W ocenie skarżącego, rozpoznając wniosek Wojewoda powinien usunąć z obrotu prawnego zarządzenie Starosty. Jeżeli zaś nie wszczyna postępowania w powyższym zakresie powinien wydać postanowienie, o którym stanowi art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Skarżący wyjaśnił, że pismem z 4 lutego 2016 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 2016 r.
Sąd I instancji podniósł następnie, że dopuszczalność skargi w rozpoznawanej sprawie powinna być oceniana na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W jego ocenie, zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji konkursowej nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W ramach tych uprawnień starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu, czyli jako akty nieoddziałujące na "zewnątrz". Taki charakter ma zarządzenie starosty powołujące organ doradczy mający wspomagać jego proces decyzyjny w sprawach, przedmiotem których jest udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Nie ma ono charakteru władczego nie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązującej i nie reguluje praw i obowiązków obywateli. Powołuje w ramach struktur wewnętrznych starostwa wspomagającą działanie starosty nową jednostkę organizacyjną. Nie można go zaliczyć do aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lub powiatu prowadzone jest zawsze z urzędu, a zatem decyzję co do celowości jego wszczęcia pozostawiono Wojewodzie. Skoro nie znalazł on powodów do wszczęcia postepowania, nie można zarzucić mu przewlekłego prowadzenia takiego postępowania.
Sąd stwierdził, że art. 61a k.p.a. nie ma zastosowania, z którego wynika, że unormowane w nim postanowienie wydawane jest tylko w tych sprawach, w których postępowanie wszczynane jest na wniosek.
A. B. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 października 2016 r., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, do którego to naruszenia doszło na skutek pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy ze skargi konsekwencji wynikających z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który znajdowałby zastosowanie gdyby nie bezczynność Starosty Zamojskiego polegająca na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z podania A. B. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.,
- 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z uwagi na wewnętrzny charakter zarządzenia Starosty Zamojskiego z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie podlega ono kontroli legalności na podstawie k.p.a., ani ustawy o samorządzie powiatowym, zarządzeniem tym bowiem Starosta Zamojski nie rozstrzyga generalnie o żadnych uprawnieniach i obowiązkach. Nie znajdują w takim przypadku w szczególności zastosowania przepisy art. 79, art. 87 i art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. W takiej sytuacji Starosta Zamojski powinien wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Postanowienie takie objęte jest zakresem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.wobec tego w razie przewlekłości lub bezczynności przy jego wydaniu znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Starosty Zamojskiego z dnia 16 sierpnia 2011 r. w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON poprzez jego uchylenie przez organ nadzorczy.
Nie jest kwestionowane przez skarżącego, że zarządzenie z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie podlegało zaskarżeniu w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie powiatowym, ani w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Powołanie komisji opiniującej nie było bowiem działaniem, które miałoby wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Skarżący kasacyjnie twierdzi jednak, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Jak stanowi art. 1 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie:
- 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;
- 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
- 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
- 4) w sprawach wydawania zaświadczeń.
Zgodnie zaś z art. 2 k.p.a., kodeks normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
Jak wynika z powyższego, przepisy k.p.a. nie będą miały zastosowania w każdej sprawie, w której organy administracji podejmują działania. Do takich spraw nie będzie należało wydawanie aktów o charakterze wewnętrznym, dotyczących m.in. powoływania jednostek o charakterze doradczym lub eksperckim. Z tej przyczyny wniosek A. B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nie mógł zostać rozpatrzony w żadnym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne jedynie w sprawach, w których działanie organu administracji publicznej powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli form działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a ponadto w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpoznany w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., należało uznać skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego za niedopuszczalną.
Sąd I instancji prawidłowo zastosował więc art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadne.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.