Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2113/11 oddalił skargę S. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. S. K. wystąpił do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Agencja dwukrotnie wzywała wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i wyjaśnień. S. K. w odpowiedzi na te wezwania dokonywał zmian wniosku.
Pismem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Agencja poinformowała wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy, ponieważ zaplanowana do realizacji operacja okazała się nieuzasadniona ekonomicznie i dlatego nie zapewniała osiągnięcia i zachowania celu działania 312. Agencja wyjaśniła, że dwukrotnie pismami [...] z dnia [...] lutego i [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wzywała wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i dokonania poprawy wniosku m.in. co do Ekonomicznego Planu Operacji (EPO). Wyjaśnienia miały dotyczyć m.in. przyjętej prognozy wielkości planowanych usług (tabela C.4.1) oraz planowanych kosztów związanych z operacją (tabela F-2).
W ocenie Agencji wnioskodawca dokonał poprawy tabel, dwukrotnie podając w nich różne wartości, ale oprócz zmian wynikających z uwag zawartych w wezwaniach dokonał także innych zmian, które spowodowały niespójność w EPO. Mając na uwadze "manewrowanie" prognozowanymi wielkościami usług i kosztów, Agencja stwierdziła, że istniało duże prawdopodobieństwo, że wnioskodawca nie przeprowadził rzetelnie analizy rynku, a zmiany, które wprowadził miały na celu utrzymanie wskaźnika NPV (różnica między wpływami a wydatkami w horyzoncie czasowym) na poziomie większym od 0. W oparciu o uzupełnione dane Agencja przeprowadziła symulacje i wynik każdej z nich okazał się negatywny, dając ujemny wskaźnik NPV. Ponadto założenia odnośnie zapotrzebowania na proponowane usługi wnioskodawca oparł jedynie na możliwościach technicznych sprzętu, nie przeprowadzając analizy rynku w tym zakresie.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. S. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie wniosku do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenie jego rzetelnej oceny.
W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wyjaśnił, że symulacja kształtowania się wskaźnika NPV wytworzona przez pracownika Agencji była tylko materiałem pomocniczym i nie stanowiła podstawy odmowy przyznania dofinansowania. Podstawę odmowy stanowiła ocena danych przedstawionych przez wnioskodawcę, które uznano za nierzetelne i nie poparte rzeczywistą analizą finansową wynikającą z zapotrzebowania na usługi na rynku oraz realnych kosztów związanych z wykonywaną działalnością. Z tych względów słusznie uznano, że planowana operacja była nieuzasadniona ekonomicznie. Prezes ARiMR wyjaśnił także wnioskodawcy, że wezwanie do złożenia wyjaśnień nie było równoznaczne z wezwaniem do dokonania zmiany we wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. K. wniósł o uchylenie czynności Agencji z dnia [...] maja 2011 r., argumentując, że organ oparł rozstrzygnięcie na dowolnych symulacjach, wytworzonych na podstawie danych z trzech wersji wniosku, użytych w dowolnych konfiguracjach. Jeżeli pisma Agencji [...] z dnia [...] lutego i [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie stanowiły wezwań do wprowadzenia zmian w planie finansowym, a jedynie prośby o wyjaśnienie wątpliwości, to Agencja powinna wskazać na nieprawidłowości polegające na samowolnym wprowadzeniu zmian we wniosku w zakresie planu finansowego i wezwać do ich usunięcia, a następnie dokonać analizy wniosku w jego pierwotnej wersji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Agencji z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania dofinansowania jest prawidłowe.
Sąd I instancji stwierdził, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 zostały – w zakresie przepisów krajowych – określone w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) dalej: "ustawa o wspieraniu" oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".
Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, w przypadku odmowy przyznania pomocy wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Zadania instytucji zarządzającej, w tym przyznawanie pomocy w odniesieniu do działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" wykonuje na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Zgodnie z art. 10 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, czyli w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2005r. L 277, s. 1 ze zm.] oraz w przepisach prawa Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach prawa wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu, czyli wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r.
Sąd I instancji wskazał, że skarżącemu odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy, podając jako podstawę odmowy niespełnienie warunków, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".
Dla dokonania oceny, czy wnioskowana operacja jest uzasadniona ekonomicznie, oceniający wniosek dokonał symulacji kształtowania się wskaźnika NPV w zależności od zakresu zmian wprowadzanych przez wnioskodawcę w ramach poszczególnych uzupełnień. W ocenie Sądu w zakresie uznania takiego działania za nieuprawnione skarga jest zasadna, bowiem organ oceniający wniosek musi dokonać oceny wniosku sporządzonego przez wnioskodawcę, a nie oceny symulacji wykonanej na podstawie różnych danych ekonomicznych przez niego przekazanych.
Jednak zdaniem Sądu I instancji, odmawiając przyznania dofinansowania Agencja prawidłowo wskazała, że wnioskodawca, uzasadniając przewidywaną liczbę godzin świadczonych usług w wysokości 1.800 godzin rocznie powołał się na informacje z zebranych ofert, opierając przewidywaną liczbę świadczonych usług na możliwościach technicznych urządzeń, pomijając analizę rynku w zakresie określenia poziomu zapotrzebowania na planowane usługi. To ustalenie daje podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca nie wykazał, że planowane przez niego działanie jest uzasadnione ekonomicznie. Podstawą uznania, że zaplanowana operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie powinien być fakt niewykazania przez wnioskodawcę ekonomicznego uzasadnienia planowanej operacji, a nie przeprowadzona przez oceniającego wniosek symulacja.
Sąd I instancji zauważył, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż wnioskodawca poproszony przez Agencję pismem [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o wyjaśnienia dotyczące przyjętej prognozy planowanych usług, dokonał zmiany planowanych usług świadczonych koparką z [...] godzin do [...] godzin rocznie. Sąd podkreślił, że Agencja, co również znalazło wyraz w uzasadnieniu pisma informującego o nieprzyznaniu dofinansowania, nie kwestionowała przedstawionej we wniosku wielkości usług, a jedynie poprosiła o wyjaśnienia. W odpowiedzi na pismo Agencji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawierające m.in. prośbę o wyjaśnienie przyczyny dokonania redukcji kosztów, które nie wynikały z wezwania Agencji wnioskodawca ponownie dokonał zmian tabel EPO, zwiększając wielkość świadczonych usług: koparką z [...] do [...] godzin w 2011 r. oraz do [...] godzin w następnych latach i ładowarką z [...] do [...] godzin w latach 2012-2015, obniżając poziom o [...] godzin w 2011 r.
Stosownie do § 18 ust. 7 rozporządzenia złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyjątkiem:
- 1) zmian wynikających z wezwań Agencji;
- 2) jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, jeżeli zmiana ta nie spowoduje zmiany celu operacji wskazanego we wniosku o przyznanie pomocy oraz zwiększenia kwoty pomocy.
Jak wynika z uzasadnienia pisma Agencji z dnia [...] maja 2011 r. oraz analizy kierowanych do wnioskodawcy wezwań do złożenia wyjaśnień i uzupełniania braków wniosku, Agencja nie wzywała go do dokonania zmiany planowanej liczby godzin pracy koparki czy ładowarki, a jedynie o wyjaśnienie wielkości planowanych usług. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem skarżący miał prawo do dokonania jednej zmiany, a dokonał dwóch, z których żadna nie wynikała z wezwań Agencji. Naruszenie tego przepisu stanowiło podstawę odmowy przyznania dofinansowania.
Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut skargi, że w przypadku wprowadzenia przez wnioskodawcę nieuprawnionych zmian w planie finansowym wniosku, Agencja powinna wskazać w trybie § 18 ust. 3 rozporządzenia na nieprawidłowości i wezwać do ich usunięcia, a następnie dokonać analizy wniosku w jego pierwotnej wersji. W myśl § 18 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki lub nieprawidłowości (z wyłączeniem tych, które nie mogą być poprawiane), Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.
Natomiast ust. 4 przewiduje, że wnioskodawca ma prawo do dwukrotnego poprawiania braków wniosku jeżeli usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, do poprawy których był wzywany. W takiej sytuacji Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.
Przepisy nie przewidują wzywania do usunięcia braków czy nieprawidłowości wniosku wynikających ze zmian wniosku dokonanych po jego złożeniu.
Z wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji za zgodne z prawem.
II
Skargę kasacyjną złożył S. K. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- 1. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że operacja, której dotyczy wniosek skarżącego, nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" i odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, pomimo braku oceny danych zawartych we wniosku i oparcie odmowy przyznania pomocy na symulacji stworzonej na podstawie danych dowolnie przyjętych przez [...] Oddział Regionalny ARiMR;
- 2. § 18 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia poprzez zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprzed jego wejścia w życie;
- 3. § 18 ust. 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dokonanie zmian wniosku w zakresie planu finansowego lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji niewynikających z wezwania Agencji i przekraczającej liczbę dozwolonych zmian własnych, skutkuje odmową przyznania pomocy bez uprzedniego wezwania Agencji do usunięcia tych zmian.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu jakoby wezwanie do usunięcia nieprawidłowości nie mogło dotyczyć danych wynikających ze zmian dokonanych przez wnioskodawcę. Zmiany te nie stanowią odrębnego bytu i z chwilą ich wniesienia stają się integralną częścią wniosku. Ewentualne nieprawidłowości powstałe na skutek dokonanych zmian, powinny zostać usunięte w trybie przewidzianym dla głównego wniosku lub ewentualnie wniosek powinien być rozpatrywany bez uwzględnienia dokonanych zmian. Wprowadzenie zmian nie może skutkować odmową przyznania pomocy z przyczyn formalnych, które zostały enumeratywnie wyliczone w § 18 ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia. W pierwszym przypadku prawodawca wskazuje konkretne i nieusuwalne wady wniosku skutkujące odmową przyznania dofinansowania, a w następnych skutek odmowy związany jest bezpośrednio z niewykonaniem wezwania organu przyznającego pomoc. Skoro zatem prawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, niedopuszczalne byłoby rozszerzanie tej sankcji w drodze analogii i objęcie nią przypadku wniesienia zmian do wniosku.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie zauważył, iż przepis rozporządzenia normujący wprowadzanie zmian do wniosku (§ 18 ust.
7) został znowelizowany w trakcie toczącego się postępowania przed Agencją. W ocenie skarżącego kasacyjnie do dnia 5 kwietnia 2011 r. przepis dopuszczał zamiany we wniosku, wynikające z wezwań Agencji, natomiast dopiero od dnia 6 kwietnia 2011 r. wprowadzono możliwość dokonania jednej zmiany w zakresie planu finansowego. Ta zmiana brzmienia przepisu została wprowadzona rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 62, poz. 319), dalej: "rozporządzenie zmieniające". Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego zmienione przepisy stosuje się od chwili wejścia w życie aktu, bez względu na to kiedy został złożony wniosek pomocowy. Zatem przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, bez wezwania Agencji, jakakolwiek zmiana w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, nie mogła zostać uwzględniona i powinna zostać pominięta.
Dopiero zmiany wprowadzone pismem z dnia [...] maja 2011 r. mogły zostać uwzględnione w oderwaniu od wezwania Agencji na podstawie § 18 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł w zaskarżonym wyroku, że Agencja naruszyła § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nie dokonała oceny planu pod względem uzasadnienia ekonomicznego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest określenie podstaw kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Sąd kasacyjny kontroluje zaskarżony wyrok oraz oceniane w tym wyroku rozstrzygnięcia administracyjne jedynie w granicach określonych w powyższy sposób przez wnoszącego skargę kasacyjną.
W sprawie niniejszej wskazana została tylko jedna podstawa kasacyjna tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Oznacza to jednocześnie, że wnoszący skargę kasacyjną nie zarzuca, iż naruszono prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to także, że ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania i zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie są kwestionowane, a zatem są wiążące.
Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że we wniosku nie została w ogóle przeprowadzona analiza rynku, co do popytu na usługi oferowane przez wnioskodawcę, a zatem nie wykazano, że operacja jest uzasadniona ekonomicznie. Wszelkie symulacje dotyczące wydolności technicznej urządzeń, których zakup objęty był planem operacji, powinny być osadzone w realiach rynku, to znaczy wniosek powinien dawać odpowiedź na pytanie, czy jest zapotrzebowanie na zwiększoną podaż usług przy pomocy nowych urządzeń. Jest niesporne, że wniosek takiej odpowiedzi nie zawiera. Zatem organy trafnie uznały, że nie wykazano, iż operacja jest uzasadniona ekonomicznie. Zarzut naruszenia § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie jest więc usprawiedliwiony.
Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisu § 18 ust. 7 rozporządzenia dotyczącego możliwości wprowadzenia zmian do wniosku. Powołany przepis rzeczywiście został zmieniony w toku rozpoznawania wniosku.
W pierwotnej wersji obowiązującej do dnia 6 kwietnia 2011 r., zmiany wniosku w zakresie planu finansowego lub zestawienia rzeczowo-finasowego operacji możliwe były tylko na wezwanie Agencji. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., w odpowiedzi na wezwanie Agencji, wnioskodawca wprowadził pierwszą zmianę wniosku.
Od dnia 6 kwietnia 2011 r. w wyniku zmiany powołanego przepisu, dopuszczalna była także jedna zmiana we wskazanym wyżej zakresie bez wezwania Agencji. W dniu [...] maja 2011 r. w odpowiedzi na drugie wezwanie Agencji wnioskodawca wniósł drugą zmianę do wniosku.
Jak wynika z treści obu wyżej wskazanych pism wnioskodawcy, były one próbą odpowiedzi na wezwania Agencji, aczkolwiek nie odnosiły się wprost do wątpliwości organu przedstawionych w treści wezwań. Można by zatem rozważać, czy zmiany były dopuszczalne w świetle treści wezwań Agencji. Nie ma to jednak znaczenia w sprawie, bowiem z treści obu rozstrzygnięć administracyjnych wynika, że przyczyną odmowy przyznania pomocy było całkowite pominięcie we wniosku analizy rynku i wynikający z tego brak wykazania ekonomicznej zasadności wniosku, nie zaś nieuprawnione dokonywanie zmian wniosku. Tymczasem żadne z pism wnioskodawcy wprowadzających zmiany do EPO nie zawierało nawiązania do popytu na planowane usługi, zatem nie wprowadzało zmian mających istotne znaczenie dla zasadności wniosku.
Natomiast wprowadzanie kolejnych znaczących zmian dotyczących wielkości planowanych usług, w zależności od dość dowolnie zmienianych możliwości technicznych urządzeń i bez powiązania tych zmian z popytem na usługi, świadczyło tylko o tym, że żadna analiza ekonomiczna w ogóle nie była przeprowadzana, a cała operacja nie była przygotowana. Zatem okoliczność, czy wnioskodawca wprowadzał dwukrotne zmiany do wniosku w sposób uprawniony, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, bo to nie te zmiany były przyczyną odmowy, tylko brak uzasadnienia ekonomicznego operacji, a chaotycznie wprowadzane zmiany jedynie potwierdzały brak. Można dodać, że gdyby zmiany wniosku zostały w ogóle pominięte przez organ, to i tak operacja nie zawierała ekonomicznego uzasadnienia, zatem wniosek nie mógł być uwzględniony.
Na zakończenie zauważyć trzeba, że wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, sposób działania Agencji przy badaniu wniosku i treść wezwań do usunięcia jego nieprawidłowości lub braków nie mógł być oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.