Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 lutego 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 1056/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego.
Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:
Burmistrz D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 4, 12, 13, art. 40d, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2004r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2005r., Nr 6, poz. 108) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w Gminie D., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 21 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006r., Nr 53, poz. 994) oraz art. 104 kpa:
- – wymierzył H. S. karę pieniężną w wysokości 6.120,00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. D. (dz. nr 854/6, nr 862/13), tj. chodnika na wysokości dz. nr 862/4 i dokonanie jego przebudowy;
- - nakazał H. S., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego publicznej drogi gminnej ul. D. (dz. nr 845/6, nr 862/13) w D., poprzez podniesienie nawierzchni chodnika wraz z krawężnikiem do poprzedniego poziomu na długości działki nr 862/14 (posesja nr 13c).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] października 2010r., po rozpatrzeniu odwołania H. S. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy – jak wynika z uzasadnienia decyzji – przytoczył treść przepisów art. 40 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący przeprowadzał roboty w pasie chodnika przed swoją posesją (działka nr 864/14), których efektem było obniżenie chodnika do poziomu jezdni. W ocenie Kolegium, bezsporne jest również i to, że skarżący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożył w organie w dniu 30.06.2010r. Wniosek był niekompletny i organ I instancji zobowiązał stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni. Wobec nieuzupełnienia wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania.
Kolegium nie podzieliło twierdzeń skarżącego, że pas drogowy przed posesją zajmował tylko jeden dzień. Z zebranych w sprawie dowodów, zdaniem Kolegium, wynika, że w dniu 29.06.2010r. dokonano sprawdzenia terenu przez Straż Miejską w D., podczas którego ustalono, że cyt. "chodnik przyległy do posesji nr 13c na całej długości posesji zajmowany jest w wyniku wykonania prac na nawierzchni chodnika oraz przez złożenie materiałów związanych z wykonywanymi pracami" (notatka z dnia 30.06.2010r.). W dniu 30.06.2010r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego i poinformował go o możliwości brania udziału w postępowaniu oraz o prawie składania wyjaśnień.
Następnie w dniach 30.06.2010r., 01.07.2010r. i 02.07.2010r. zostały przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia, w trakcie których stwierdzono wykonywanie prac i składowanie różnych materiałów. Na tę okoliczność sporządzono notatkę (w dniu 05.07.2010r.), z której wynika też, że w dniu 03.07.2010r. nie stwierdzono wykonywania prac, ani składowania materiałów, a chodnik na długości działki nr 862/11 obniżony został do poziomu jezdni. Prowadzenie prac w pasie drogowym w dniach 29.06.2010r., 01.07.2010r. i 02.07.2010r. potwierdził również świadek J. M. Kolegium zwróciło też uwagę, że H. S. w odwołaniu podał, iż obniżenie chodnika ulicy D. rozpoczął 29.06.2010r., a zakończył 02.07.2010r. Ze stwierdzenia tego wynika, że prace budowlane oraz składowanie materiałów trwało 4 dni. W tych okolicznościach sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił okres zajmowania pasa drogowego przez skarżącego od 29.06.2010r. do 02.07.2010r.
Odnośnie powierzchni zajęcia, której skarżący nie kwestionuje, Kolegium wskazało, że ustalono ją na podstawie pomiarów dokonanych podczas oględzin. Do obliczenia przyjęto powierzchnię obniżonego chodnika ul. D. przyległego do działki nr 862/14, która wyniosła ogółem 30,6 m2 (1,70 m x 18 m). Wymiary te naniesiono na mapkę podglądową i wraz z materiałem zdjęciowym dołączono do protokołu oględzin. Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego w wysokości 6.120,00 zł (5 zł m2 x 30,6 m2 x 4 dni x 10) i uznał, że obliczona została prawidłowo.
Odnosząc się do nałożonego na skarżącego obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, Kolegium wskazało, że do nałożenia tego obowiązku uprawnia organ przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych.
Kolegium podniosło też, że nie mają znaczenia w sprawie okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego.
H. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.
Rozpoznając skargę Sąd i instancji podkreślił, iż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 p.p.s.a., nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami wymierzenia kary na jego podstawie są:
- - zajęcie pasa drogowego,
- - brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem.
Do warunków zastosowania kary przewidzianej omawianym przepisem nie należą, w ocenie Sądu, takie okoliczności jak: motywacja, z powodu której doszło do zajęcia pasa drogowego oraz przyczyny niewystąpienia o stosowne zezwolenie. Dlatego, podnoszona przez skarżącego okoliczność negatywnego nastawienia urzędników gminy czy przekonanie skarżącego, że zgoda organu wyrażona w piśmie z dnia 12.11.2008r. na wyjazd z ulicy D. stanowiła zgodę na zajęcie pasa drogowego są bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy bezsporne jest w sprawie, że skarżący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie posiadał oraz wobec prawidłowości – w świetle zebranego materiału dowodowego – ustalenia, że dokonał przebudowy (obniżenia do poziomu jezdni) chodnika drogi gminnej ul. D. w D. stwierdzić trzeba, zdaniem Sądu I instancji, że przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, iż zaistniała okoliczność uzasadniająca i obligująca do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest zgodna z prawem.
Oceniając prawidłowość wymiaru kary, sąd administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Wskazał, że przepisy ustawy nie dają organowi orzekającemu w tym przedmiocie możliwości odstąpienia od jej wymierzenia oraz nie zezwalają na wymierzenie kary na zasadzie uznania administracyjnego. Zasady ustalenia kary są bowiem sztywne. Podkreślił, że samowolne zajęcie pasa drogowego zachodzi nie tylko – jak rozumie to skarżący – w przypadku faktycznego wykonywania czynności związanych z wykonywaniem robót budowlanych, ale także w przypadku składowania w pasie drogowym materiałów budowlanych potrzebnych do prowadzenia tych robót. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego niezwiązane z jednym z celów wskazanych w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga, stosownie do tego przepisu, zezwolenia właściwego zarządcy drogi, gdyż tylko ten zarządca jest uprawniony do dokonania oceny, czy planowana ingerencja w pas drogowy nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Z powodu tej właśnie ochronnej funkcji postępowania w przedmiocie zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, mimo braku wymaganego zezwolenia, jest sankcjonowane obligatoryjną karą pieniężną. Jeżeli zatem, skarżący przebudował chodnik i prace budowlane rozpoczął w dniu 29.06.2010r., następnie prace te przerwał pozostawiając materiały budowlane w pasie drogowym (na chodniku), po czym roboty budowlane dokończył w dniu 02.07.2010r., to stan bezprawny, spowodowany zajęciem pasa drogowego, trwał od 29.06.2010r. do 02.07.2010r. Dlatego, zarzut skargi błędnego ustalenia czasookresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego jest, zdaniem Sadu I instancji bezzasadny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę polegający na nieuwzględnieniu okoliczności, iż skarżący z przyczyn od niego niezależnych nie zrealizował swego zamierzenia, albowiem przeszkodzili mu w tym skutecznie urzędnicy w D., a nadto dowolną i skrajnie niekorzystną dla skarżącego interpretację przepisów art. 8 i 9 kpa, co skutkowało niekorzystnym i krzywdzącym orzeczeniem Sądu I instancji oraz poprzedzającymi go decyzjami samorządowych organów władzy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W przedmiotowej sprawie, analiza zarzutu skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie dowodzi, że autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aczkolwiek nie wskazał na naruszenie tego przepisu. Stwierdzenie przez kasatora, że zarzuca Sądowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę, polegający na nieuwzględnieniu okoliczności, iż skarżący z przyczyn od niego niezależnych nie zrealizował swego zamierzenia, albowiem przeszkodzili mu w tym skutecznie urzędnicy w D., a nadto dowolną i skrajnie niekorzystną dla skarżącego interpretację przepisów art. 8 i 9 kpa, co skutkowało niekorzystnym i krzywdzącym orzeczeniem Sądu I instancji oraz poprzedzającymi go decyzjami samorządowych organów władzy dowodzi, że strona skarżąca kwestionuje stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, co stanowi oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może nastąpić, podobnie jak w przypadku prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni prawa, skarżący powinien wskazać, jak według niego przepis powinien być rozumiany. Natomiast w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania skarżący powinien wskazać, jaki w jego ocenie przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa może bowiem polegać na tzw. błędzie w subsumcji, a więc na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia organów administracji co do stanu faktycznego sprawy oparte zostały na prawidłowej ocenie całokształtu materiału dowodowego, zaś zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do takich ustaleń, to zaś oznacza, że w postępowaniu administracyjnym do zarzucanych naruszeń kodeksu postępowania administracyjnego nie doszło. Skarżący bezpodstawnie powołuje się na motywacje, z powodu których doszło do zajęcia pasa drogowego, okoliczności, dla których nie zrealizował swego zamierzenia czy też negatywne nastawienie urzędników gminy. Są to okoliczności nieistotne dla warunków zastosowania art. 40 ust. 12 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zaś zajęcie tego pasa bez zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary. W razie zajęcia pasa drogowego właściwy organ administracji państwowej orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego (art. 36 cyt. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący przeprowadzał roboty w pasie drogowym ul. D. w D. obejmujące teren chodnika przed swoją posesją, na całej jej długości, których efektem był obniżenie chodnika do poziomu jezdni. Chodnik ten w czasie wykonywanych prac zajmowany był w wyniku wykonywanych prac w nawierzchni chodnika oraz przez ułożenie materiałów związanych z wykonywanymi pracami. Na zajęcie pasa drogowego nie uzyskał wymaganej zgody właściwego zarządu drogi. Zatem decyzje organów obu instancji wymierzające skarżącemu karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego i nakazujące skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego publicznej drogi gminnej są zgodne z prawem i nie mogą być uchylone. Powyższej oceny nie zmienia złożenie przez skarżącego wniosku o udzielenie mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem administracja dróg publicznych wniosku tego nie rozpatrzyła, pozostawiając go bez rozpoznania z powodu tego, że skarżący, mimo wezwania, wniosku nie uzupełnił.
Skoro w tej sytuacji skarżący zwrócił się do właściwego zarządu drogi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i nie czekając na rozpatrzenie wniosku przez ten organ pas drogowy zajął, to niewątpliwym jest, iż to jego działanie było działaniem samowolnym, a więc zawinionym w rozumieniu przepisów cyt. ustawy.
Konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z ww. naruszeń jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Należy podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia ("związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107).
Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.