Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2096/11 uwzględnił skargę M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. i uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 2 września 2011 r. nr. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 19 lipca 2010 r. P. S.A. złożyła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE), wniosek o wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800, dalej p.t.) decyzji zastępującej umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci pomiędzy M.Sp. z o.o. i P.S.A.
Prezes UKE decyzją z 4 sierpnia 2011 r. wydał decyzję ustalającą warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie połączenia sieci, w tym zasad rozliczeń pomiędzy M.Sp. z o.o. i P. S.A. Jednocześnie organ powołując się na art. 206 ust.2 pkt 5 p.t. pouczył strony, że od decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (daje SOKiK), które zgodnie z art. 47958 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego(Dz. U. z 1964, Nr 43, poz. 296, dalej k.p.c.) należy wnieść za pośrednictwem, Prezesa UKE w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji.
Decyzję Prezesa UKE z 4 sierpnia 2011 r. doręczono M.Sp. z o.o. (dalej skarżąca) w dniu 5 sierpnia 2011 r.
Dnia 19 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła do Prezesa UKE pismo nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którego podstawie prawnej powołała art. 127 § 3 k.p.a. Następnie pismem z 25 sierpnia 2011 r. spółka wyjaśniła, że powyższy wniosek jest w istocie odwołaniem od decyzji Prezesa UKE i w związku z tym wniosła o przekazanie go do SOKiK, jako odwołania w rozumieniu art. 206 ust.2 pkt 5 p.t.
Prezes UKE postanowieniem z 2 września 2011 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w decyzji z 4 sierpnia 2011 r. spółka została prawidłowo pouczona o trybie zaskarżenia decyzji poprzez wniesienie odwołania do SOKiK, a pomimo tego złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do prośby skarżącej o potraktowanie jej pisma z 19 sierpnia 2011 r. jako odwołania Prezes UKE stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie dwutygodniowym zaś z jego treści wynikało, że skarżąca domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym.
Natomiast pismo z 25 sierpnia 2011 r. zawierające wyjaśnienie skarżącej odnośnie do rodzaju złożonego środka zaskarżenia zostało wniesione po upływie tego terminu. Prezes UKE zaznaczył, że w takiej sytuacji organ administracji nie może wykraczać poza żądanie strony i samodzielnie ustalać jego treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku uchylającym powyższe postanowienie stwierdził, że Prezes UKE stwierdzając niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył zasady postępowania określone w art.7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że intencją strony było wzruszenie decyzji organu określającej warunki i zasady rozliczeń w zakresie połączenia sieci skarżącej i P. S.A. Pomimo, że skarżąca nie zatytułowała pisma z 19 sierpnia 2011 r. w sposób odpowiadający jej woli (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i podała błędną podstawę prawną zawartego w nim żądania (art. 127 § 3 k.p.a.), to z treści pisma wynikało, że jej zamiarem była zmiana decyzji w zakresie dotyczącym wysokości stawek MTR.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że pismo z 25 listopada 2011 r. zawierające wyjaśnienia skarżącej zostało złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli strona wyjaśniła, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był odwołaniem w rozumieniu art. 206 ust.2 pkt 5 p.t., to Prezes UKE powinien był potraktować ten wniosek, zgodnie z żądaniem strony jako odwołanie i przekazać je do właściwego sądu – SOKiK.
Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli Prezes UKE oraz P. S.A.
Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Prezes UKE na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7-9 i art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia przez Prezesa UKE niedopuszczalności wniosku M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji a w konsekwencji uchylenie postanowienia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 167 -169, art. 479 58 § 1, art. 479 59 i art. 479 60 k.p.c. oraz w związku z art. 206 ust.2 pkt 5 p.t., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M.Sp. z o.o. w dniu 19 sierpnia 2011 r. w związku z pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. za odwołanie od decyzji, a w konsekwencji uchylenie postanowienia i nakazanie Prezesowi UKE przekazania odwołania/wniosku wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie budziła wątpliwości odnośnie do charakteru zawartego w nim żądania, organu właściwego do rozpoznania sprawy oraz przywołanej podstawy prawnej. Pismo skarżącej mogłoby odnieść zamierzony skutek jako odwołanie pod warunkiem, że spełniłoby wymogi formalne przewidziane w przepisach k.p.c.(art. 47960 k.p.c.) dla pism procesowych w postępowaniu w sprawach gospodarczych. Wniosek M.sp. z o.o. z 19 sierpnia 2011 r. oraz pismo z 25 sierpnia 2011 r. nie zawierały oznaczenia wartości przedmiotu sporu, przytoczenia zarzutów, zwięzłego ich uzasadnienia oraz wskazania dowodów a zatem nie spełniały kryteriów formalnych pozwalających uznać je za odwołanie w rozumieniu art. 479 59 i następne k.p.c.
P.S.A. zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
P. S.A. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędne przyjęcie, że Prezes UKE wydając postanowienie o niedopuszczalności wniosku M.Sp. z o.o. naruszył te przepisy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a w związku z art. 47958 § 1 k.p.c. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędny wniosek, iż okoliczność złożenia pisma wyjaśniającego intencję strony z 25 sierpnia 2011 r. tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania nie miała znaczenia dla zachowania przez stronę tego terminu i w związku z tym Prezes UKE powinien był potraktować złożone przez nią pismo jako odwołanie do SOKiK;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7-9 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o niewłaściwy wniosek, jakoby Prezes UKE naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego nie wyjaśniając wątpliwości co do intencji strony;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 206 ust.2 pkt 5 p.t. oraz art. 47959 k.p.c. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędny wniosek, że Prezes UKE nie przekazując pisma M.Sp. z o.o. z dnia 25 sierpnia 2011 r. do SOKiK naruszył te przepisy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. S.A. podniosła, że wniesiony przez M. Sp. z o.o. środek zaskarżenia był wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na co wskazują: tytuł pisma, podstawa prawna wnoszonego środka zaskarżenia (art. 127 § 3 k.p.a.), adresat pisma (Prezes UKE) oraz wyrażone w piśmie żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji zastępującej umowę. Spółka podkreśliła, że pismo wyjaśniające z 25 sierpnia 2011 r. zostało złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania, co zostało pominięte przez Sąd przy rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Spółki, gdyby Sąd uwzględnił tę okoliczność, wówczas nie potraktowałby wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych stwierdzić należy, że podstawowy problem jaki pojawił się w sprawie dotyczył możliwości stwierdzenia przez organ niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego strona sprecyzowała swoje stanowisko poprzez wyjaśnienie intencji odnośnie do rodzaju tego środka i organu do którego został on skierowany.
W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że M. Sp. z o.o. została prawidłowo pouczona o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji Prezesa UKE z 4 sierpnia 2011 r. Nie jest także kwestionowane to, że w terminie do wniesienia odwołania zostało złożone do Prezesa UKE pismo nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona jako podstawę prawną wskazała art. 127 § 3 k.p.a. Następnie po upływie terminu do zaskarżenia decyzji z 4 sierpnia 2011 r. M. Sp. z o.o. wniosła pismo, w którym wyjaśniła, że wniosek z 19 sierpnia 2011 r. stanowi w istocie odwołanie od decyzji i wniosła o przekazanie go do SOKiK. Strona podała, że intencją dla której wniosła pismo z 19 sierpnia 2011 r. było odwołanie od decyzji i poddanie jej kontroli w zakresie zgodności merytorycznego rozstrzygnięcia Prezesa UKE z obowiązującym prawem.
Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes UKE stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył art. 7 – 9 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., gdyż niesłusznie nie uwzględnił wyjaśnień strony zawartych w piśmie z 25 sierpnia 2011 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA jest prawidłowe w zakresie w jakim zarzucił on Prezesowi UKE naruszenie art. 134 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło z przyczyn przedmiotowych, gdyż od decyzji o dostępie telekomunikacyjnym stronom przysługuje odwołanie do SOKiK a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UKE wydając postanowienie z 2 września 2011 r. nie uwzględnił wyjaśnień strony zawartych w piśmie z 25 sierpnia 2011 r., z uwagi na złożenie wspomnianego pisma po upływie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Prezesa UKE żaden przepis proceduralny nie zezwala stronie wnoszącej środek zaskarżenia na skuteczne manipulowanie jego treścią i przekształcanie w inny środek procesowy, po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Przedstawione stanowisko Prezes UKE w zasadzie powtórzył w skardze kasacyjnej. Podobnie omawiane zagadnienie zostało ujęte w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej P. S.A. (obecnie P.spółka z o.o.).
W związku z tym należało rozważyć, czy istotnie M. Sp. z o.o. w piśmie z 25 sierpnia 2011 r. zmodyfikowała pismo z 19 sierpnia 2011 r. nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też wyłącznie wyjaśniła (sprecyzowała jego treść). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, że nie nazwa pisma i wskazana podstawa prawna, lecz jego treść są wiążące dla organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie treść pisma z 19 sierpnia 2011 r. była jednoznaczna. Strona je wnosząca domagała się zmiany decyzji Prezesa UKE z 4 sierpnia 2011 r. w zakresie ustalenia stawek MTR. Nie ulega wątpliwości, że intencja strony została wyrażona dostatecznie jasno, chodziło o wzruszenie decyzji Prezesa UKE niekorzystnej dla strony. Istotnie pismo to zostało skierowane do Prezesa UKE, nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołano w nim art. 127 § 3 k.p.a., lecz jak już podniesiono nie były to elementy pisma wiążące dla organu.
Podkreślenia wymaga, że wbrew wywodom zawartym w skargach kasacyjnych, pismo z 25 sierpnia 2011 r. nie stanowiło modyfikacji wcześniejszego stanowiska M. Sp. z o.o. We wspomnianym piśmie nie został zmieniony zakres zaskarżenia, nie przedstawiono nowych zarzutów, ani dowodów, nie zostały także podniesione nowe okoliczności faktyczne lub prawne. Treść tego pisma ograniczała się do wyjaśnienia, że pismo z 19 sierpnia 2011 r. jest odwołaniem i w związku z tym powinno być przekazane do SOKiK. Mając na uwadze, że M. Sp. z o.o. nie zmieniła wcześniejszego stanowiska, a jedynie wyjaśniła jaki w istocie charakter ma pismo z 19 sierpnia 2011 r. należało uznać, że nie miało znaczenia wniesienie tego pisma po upływie terminu do wniesienia odwołania. Strona w terminie dokonała czynności procesowej (odwołała się od decyzji Prezesa UKE), a jej późniejsze działania nie zmierzały do jej modyfikacji.
W związku z tym Prezes UKE niesłusznie pominął treść pisma z 25 sierpnia 2011 r. i uznał, że strona złożyła niedopuszczalny środek odwoławczy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest załatwianie spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Zasada ta znajduje zastosowanie także przy rozstrzyganiu kwestii procesowych i Prezes UKE rozważając charakter wniesionego środka odwoławczego powinien był uwzględnić treść pisma z 25 sierpnia 2011 r. Prawidłowo przeprowadzona analiza pism wniesionych przez M. Sp. z o.o. doprowadziłaby organ do wniosku, że strona skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, któremu powinien być nadany właściwy bieg.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne są wywody zawarte w skardze kasacyjnej P. S.A. kwestionujące dopuszczalność rozważenia przez Prezesa UKE woli strony wyrażonej w piśmie złożonym po terminie do wniesienia środka odwoławczego. Podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną problemy wydłużenia terminu na wniesienie środka odwoławczego, czy też uzależnienia rozstrzygnięcia o dopuszczalności środka zaskarżenia od chwili jego podjęcia nie uwzględniają bowiem okoliczności konkretnej sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji. Jak już podniesiono w sprawie nie doszło do wydłużenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, gdyż strona dokonała tej czynności w terminie.
Z kolei rozważania jak kwestia dopuszczalności środka odwoławczego zostałaby rozstrzygnięta, gdyby Prezes UKE rozpoznał wniosek M. Sp. z o.o. przed wniesieniem pisma z 25 sierpnia 2011 r. nie pozostają w związku ze stanem faktyczny przyjętym za podstawę wydania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Prezesa UKE, że pismo z 25 sierpnia 2011 r. mogłoby zostać uwzględnione gdyby strona równocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak już wspomniano M. Sp. z o.o. w terminie do wniesienia odwołania zaskarżyła decyzję Prezesa UKE, zatem składanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania było bezprzedmiotowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 – 9 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma obowiązek nie tylko dokładnie wyjaśnić na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, ale także wykazać istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji tego obowiązku nie wykonał. Kwestia naruszenia przez Prezesa UKE art. 7 – 9 k.p.a. nie została w istocie wyjaśniona.
Sąd nie podał na czym konkretnie naruszenie to miało polegać, ani też jaki był jego wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przypisanie Prezesowi UKE uchybienia art. 7 – 9 k.p.a. nastąpiło bez wykazania do tego podstaw. Wskazane naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z obrazą art. 134 k.p.a., co w pełni uzasadniało uwzględnienie skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej Prezesa UKE zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 167 – 169, art. 47958 § 1, art. 47959 i art. 47960 k.p.c. oraz w związku z art. 206 ust. 2 pkt 5 p.t. Konstrukcja tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarga powinna być uwzględniona z powodu naruszenia przez Prezesa UKE wymienionych w nim przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Tymczasem z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że Prezes UKE zarzuca Sądowi pierwszej instancji pominięcie przy orzekaniu powołanych przepisów. Już ten brak spójności między treścią zarzutu a jego uzasadnieniem przemawia za uznaniem go za chybiony.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że obawy Prezesa UKE co do pozbawienia go możliwości skorzystania z uprawnień autokontrolnych z powodu braków odwołania są bezpodstawne. Z treści odwołania w sposób nie budzący wątpliwości wynika w jakim zakresie M. Sp. z o.o. kwestionuje decyzję z 4 sierpnia 2011 r. (wysokość stawek MTR) i Prezes UKE jeżeli uzna to za właściwe będzie mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 47959 § 2 k.p.c. Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienia dopuszczalności odwołania, zachowania terminu do jego wniesienia i spełnienia przez nie warunków formalnych to ich ocena należeć będzie do SOKiK.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).