Uzasadnienie
I
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Miasta R. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie uznania za niezasadny protestu w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 lipca 2010 r. wraz z pouczeniem o prawie, terminie i sposobie złożenia skargi kasacyjnej.
II
Od powyższego postanowienia Miasto R. złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. w dniu 2 sierpnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji przekazał skargę kasacyjną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 9 sierpnia 2010 r.
W skardze kasacyjnej Miasto R. zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), tj. art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu gmina nie złożyła kompletnej dokumentacji. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z 6 grudnia 2005 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na, pogłębione zastosowaniem specyficznej terminologii, trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31 – 40). Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis.
Zgodnie z art. 30 e/ ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Mimo że w art. 30 e/ ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., w art. 30 d/ ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a., czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30 c/ ust. 2 omawianej ustawy regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30 c/ ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych.
Zgodnie z art. 30 c/ ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 [wnoszona do sądu pierwszej instancji], jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30 d/ ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej".
Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30 d/ ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30 c/ ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu pierwszej instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30 d/ ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów.
Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu sądu pierwszej instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału sądu pierwszej instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.
Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do rezultatu w postaci odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. doręczono Miastu R. w dniu 19 lipca 2010 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że skarżące Miasto zostało należycie pouczone o trybie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej. Aczkolwiek skargę kasacyjną wniesiono w dniu 2 sierpnia 2010 r. to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę, czy dochowano terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem skargę kasacyjną błędnie skierowano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia opóźnienia terminu.
Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień przekazania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co w niniejszej sprawie nastąpiło 9 sierpnia 2010 r. Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc przekroczony.
Zgodnie z art. 30 d/ ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30 c/ ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, między innymi, wniesienie skargi do sądu pierwszej instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym.
Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.