Uzasadnienie
Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę A. M. Z. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania projektu.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podał, że A. M. Z. wniosła skargę na pismo Prezesa ARiMR, którym podtrzymał on rozstrzygnięcie o uruchomieniu procedury windykacji należności w celu odzyskania wypłaconej skarżącej na podstawie umowy o dofinansowaniu projektu nr [...] kwoty 50.000 zł wraz z odsetkami w ramach działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom" Sektorowy Program Operacyjny,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (dalej jako: SPO).
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu [...] lutego 2005 r. stosowny wniosek o dofinansowanie do instytucji wdrażającej działanie programu tj. do ARiMR. Efektem zaaprobowania wniosku przez Agencję, było podpisanie w dniu [...] lipca 2005 r. między Agencją i A. M. Z. umowy określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. W konsekwencji zawarcia umowy skarżącej wypłacono pomoc finansową we wnioskowanej kwocie 50.000 zł. W późniejszym okresie ujawniono, iż ww. pomoc została pobrana nienależnie, z uwagi na fakt, że skarżąca, wbrew zobowiązaniu zawartym w § 5 ust 1 pkt 9 umowy o dofinansowanie projektu nie uzupełniła wykształcenia w celu spełnienia wymogu dotyczącego kwalifikacji zawodowych. Przedmiotem sporu jest zatem kwestia naruszenia postanowienia § 5 ust. 1 pkt 9 umowy z dnia [...] lipca 2005 r.
W ocenie Sądu skoro w rozpoznawanej sprawie strony łączyła umowa, to wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej wypowiedzenia oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. WSA zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których podkreślano, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych w niej m.in. sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, o jakim mowa jest w treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest to, że w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym dofinansowaniem służy skarga do sądu administracyjnego.
Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy, o jakiej jest mowa w art. 26 ust. 5 ustawy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. Rozważając wspomniane zagadnienie na tle niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że doszło tu do realizacji drugiego etapu projektu w związku z zawarciem umowy, co spowodowało, że sprawa, nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) i dlatego orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła A. M. Z. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, czyli odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że spory powstałe na tle wywiązywania się z umowy o dofinansowanie projektu nie podlegają sądowi cywilnemu, ponieważ umowa o dofinansowanie projektu, nie zawiera postanowienia przewidującego właściwość sądu powszechnego. Według kasatora procedura w przedmiocie przyznania pomocy w ramach omawianego SPO w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" ma charakter administracyjnoprawny. Procedura ta jest prowadzona na wniosek beneficjenta, a nie na podstawie złożonej przez niego oferty.
Ponadto następstwem złożenia wniosku jest jego ocena przez organ administracyjny, a nie negocjacje poszczególnych kwestii zobowiązania. Brakuje też równorzędności podmiotów negocjujących treść umowy. Zdaniem skarżącej pismo będące przedmiotem postępowania jest jednostronną czynnością z zakresu działania administracji w sprawie indywidualnej, którą należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej oparł zarzut postawiony w jej petitum o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, czyli odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Niespornym jest, iż wobec wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młody rolnikom", które to działanie swą podstawę prawną posiada w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032) i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), a które to rozporządzenia wydane zostały na podstawie powołanej ustawy o Narodowym Palnie Rozwoju, oznacza, iż przepisy właśnie tej ustawy miały zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o dofinansowanie wyżej wymienionego projektu.
W art. 26 ustawy o NPR uregulowane zostały etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych.
Na tle tego przepisu, a w szczególności jego ustępu 2 i 5, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż postępowanie to dzieli się na dwa etapy. Pierwszy, wynikający z art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, związany ze złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu i jego oceną przez organ do tego uprawniony oraz przyznaniem bądź odmową przyznania dofinansowania. Etap drugi, wynikający z treści art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, mający na celu zawarcie pomiędzy wnioskodawcą a organem umowy określającej warunki dofinansowania danego projektu.
Przyjmuje się również, że rozstrzygnięcia podjęte w pierwszym etapie postępowania mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych zaś ich treścią jest stworzenie przesłanki do zawarcia bądź odmowy zawarcia umowy określającej warunki finansowania. Mając zaś na uwadze definicję decyzji administracyjnej, zgodnie z którą "decyzją jest oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190), pierwszy etap postępowania kończy się właśnie decyzją administracyjną, czego konsekwencją będzie kognicja sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności wydanej w tym etapie postępowania przez organ decyzji.
Drugi etap postępowania, o którym mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym dochodzi do zawarcia pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany decyzją administracyjną przez jedną ze stron umowy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06; postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 267/07 i postanowienie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II GSK 199/07).
Przez umowę zgodnie z cywilistyczną definicją rozumie się zgodnie porozumienie dwóch lub więcej stron ustalające ich wzajemne prawa i obowiązki, zatem fakt przystąpienia przez skarżącą do umowy z organem o dofinansowanie projektu stanowiło podstawę ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron. Powyższe oznacza, iż umowa z dnia [...] lipca 2005 r. zawarta pomiędzy A. M. Z., a Agencją zawierając w swej treści postanowienia określające obowiązki Agencji co do wypłacenia pomocy (§ 4 umowy), czy obowiązki beneficjenta co do wypełnienia zobowiązań określonych w Programie i Uzupełnieniu Programu (§ 5 umowy), przesądza o cywilnoprawnym jej charakterze. Fakt, iż obowiązki beneficjenta określone w § 5 umowy oparte zostały o zobowiązania określone w powołanych programach nie wpływa na charakter umowy, bowiem obowiązki te zostały wymienione w ustępach 1-4 i punktach poszczególnych jednostek redakcyjnych, zatem określały konkretnie wymienione obowiązki przystępującego do umowy wnioskodawcy.
Charakteru tego nie zmienia również fakt, iż umowy o dofinansowanie projektu zawierane są na formularzu, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o NPR na organy uprawnione do zawierania umów w ramach dofinansowania projektów nałożono obowiązek zamieszczania informacji, jakie dane powinna zawierać umowa o dofinansowanie, co oznacza, iż wnioskodawca ma możliwość zapoznania się z wzorem umowy. Taka forma jest również zgodna z przepisami Kodeksu cywilnego odnoszących się do wzorców umów (art. 384 i następne).
Skoro zatem zawarcie umowy o dofinansowanie, jak wskazano to powyżej, ma charakter umowy cywilnej to brak jest podstaw do uznania jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, aby spory wynikłe na tle stosowania tychże umów nie miałyby być rozpoznawane przez sądy powszechne - sądy cywilne jako sądy właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego).
Wobec braku cech decyzji administracyjnej w czynności, o której stanowi art. 26 ust. 5 ustawy o NPR wyłączona jest możliwość rozpoznania spraw, których przedmiotem jest umowa cywilna przez sądy administracyjne, a to z uwagi na treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i 3 p.p.s.a.
Również niewskazanie przez ustawodawcę bezpośrednio w treści powołanej ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, iż umowy, o których stanowi art. 26 ust. 5 ustawy, podlegają kognicji sądów powszechnych nie stanowi przesłanki wyłączającej kognicję tych sądów w rozpoznawaniu sporów powstałych na tle realizacji umów zawieranych na podstawie powołanego powyżej przepisu.
Fakt wyposażenia organów przyznających środki na realizację projektów w kompetencje do zawierania umów również nie może stanowić podstawy do uznania, iż wyłączne zastosowanie mają przepisy prawa administracyjnego i powołanymi do rozstrzygania sporów w omawianym zakresie będą wyłącznie sądy administracyjne.
Mając powyższe na względzie uznać należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 ustawy o NPR i na tej podstawie uznał, iż w stanie sprawy, gdzie spór dotyczy realizacji zawartej pomiędzy skarżącą A. M. Z. a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowy o dofinansowanie projektu, jego rozstrzygnięcie podlegać będzie sądowi cywilnemu i wobec tego prawidłowo odrzucił skargę na pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.
W oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.