Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2010 r., sygn. akt II GSK 924/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2009r., sygn. akt V SA/Wa 2951/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 27 kwietnia 2007r. Z. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej grunty o łącznej powierzchni 16,46 ha.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 października 2007r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową stwierdzoną w trakcie kontroli. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi Z. B. przesłał korektę wniosku załączając oświadczenie oraz wypis z rejestru gruntów.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił przyznania płatności wskazując, iż wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 35,25%. Zgodnie natomiast z art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., z późn. zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor Oddziału, po ponownym wyjaśnieniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nie narusza ona przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził zmian stanu faktycznego ani prawnego, które dałyby podstawę do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu podkreślił różnice pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią gruntów rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli. Ponadto wskazał, iż kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez osoby do tego upoważnione.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z. B. zarzucił nieprawidłowości podczas przeprowadzania kontroli i brak możliwości złożenia wyjaśnień co do stwierdzonych różnic powierzchni działek rolnych.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Z. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a oparte na nich wnioski - spójne i logiczne.

Sąd przytoczył treść art.18 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007r. nr 35 poz.217 ze zm.), zwaną w dalszym ciągu ustawą o płatnościach do gruntów rolnych, zgodnie z którym płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek rolnika i podkreślił, że tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ związany jest zatem zakresem żądania strony określonym we wniosku i przyznając płatności obszarowe wydaje decyzję, w której uwzględnia wniosek w oparciu o ustalony w trakcie postępowania stan faktyczny, w zakresie obowiązujących przepisów.

W myśl art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003, jeżeli utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami. Sąd podkreślił, że w trakcie kontroli na miejscu nie zostają zakwalifikowane powierzchnie całych działek ewidencyjnych, ale tylko te ich części, które na podstawie obowiązujących przepisów kwalifikują się do objęcia płatnościami (faktycznie użytkowane zgodnie z obowiązującymi normami).

Ponadto z art. 7 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że wysokość płatności jest uzależniona od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Stosownie jednak do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), który w odniesieniu do systemu jednolitej płatności obszarowej znajduje zastosowanie w oparciu o art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub, gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

Sąd podkreślił, że zmniejszenie pomocy stosuje się zatem, gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione. Jest to więc zasadnicza okoliczność, która musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekły, iż skarżący błędnie zadeklarował powierzchnię działek, tj. zawyżył powierzchnię kwalifikowaną do objęcia płatnościami na działkach rolnych o symbolach A, C, K, Ł, O, P, R, S, X, Y, Z - z uwagi na brak prowadzenia na tych działkach działalności rolniczej oraz zawyżył powierzchnie kwalifikowaną działki rolnej AH o 0,13 ha. Powyższe ustalenia organy oparły na wynikach kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy.

Sąd uznał przy tym, że przedmiotowa kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a,b,c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r (Dz.U. 2007 nr 57 poz. 383), których treść przytoczył. Ponadto wyniki kontroli, które wpłynęły zasadniczo na treść zaskarżonej decyzji, zostały potwierdzone po dokonaniu czynności weryfikujących w trakcie postępowania odwoławczego przez jednostkę właściwą w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w trakcie przeprowadzenia kontroli i podkreślił, że w myśl art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, raport został wnioskodawcy przesłany w dniu 14.11.2007r. Skarżący ograniczył się jednak do ogólnych twierdzeń, nie wskazując żadnych konkretnych zarzutów ani uwag.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących tego, iż kontrola trwała zbyt krótko, aby skontrolować wszystkie zadeklarowane działki – Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kontrolerzy to osoby merytorycznie przygotowane do przeprowadzenia powierzonych im czynności kontrolnych i dokonują tych czynności w ściśle określonym zakresie niezbędnym do prawidłowej oceny deklarowanych gruntów pod względem ich kwalifikacji do objęcia wnioskowanymi płatnościami zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art.107 § 3 k.p.a. - wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art.80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. B. zarzucił Sądowi pierwszej instancji w oparciu o art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29.10.2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowca i przyjęcie, że rzekomo stwierdzone przez organ kontroli nieprawidłowości ilościowe (nieścisłości) miały charakter umyślny w rozumieniu art.138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 bez przeprowadzenia żadnych w tej mierze własnych ustaleń i nie dokonanie w postępowaniu sądowym oceny prawidłowości postanowień organów Agencji co do kwestii "umyślności" działania rolnika, a arbitralne przesądzenie kwestii kwalifikowanej postaci winy jako istotnej przesłanki stosowania sankcji,
2. 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na wynik sprawy,tj.:
3. - art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269), a tym samym postępowanie niezgodne z ustrojową normą art. 184 Konstytucji RP, "z przyczyny nie przeprowadzenia w toku postępowania kontroli ustaleń faktycznych organów Agencji dotyczących podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń w postępowaniu administracyjnym w sprawie dopłat, nie dokonania weryfikacji i oceny tych ustaleń, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia ustaleń dokonanych przez Agencję w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przebiegu kontroli na gruncie, materiału dowodowego w postaci protokołu z kontroli, wyjaśnień składanych przez rolnika przed organem

I instancji, weryfikacji ustaleń kontroli na gruncie przez organ II instancji",

1. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, a jedynie ich przytoczenie w ślad za organami administracji niezgodnie ze stanem rzeczywistym odnośnie przebiegu i wyników kontroli przebiegu postępowania administracyjnego, składanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym wyjaśnień dotyczących jakości kontroli na gruncie, wiarygodności zgromadzonych dowodów, w tym wiarygodności protokołu z kontroli i załączonych do protokołu zdjęć rzekomo oddających stan upraw na zakwestionowanych działkach,
2. - art.151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy Agencji w toku postępowania administracyjnego zasad określonych przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z 26 stycznia 2007r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.07.35.217),

1. - art. 6 p.p.s.a. przez nie pouczenie skarżącego o potrzebie zgłoszenia w toku postępowania dowodów na okoliczność dowiedzenia zgłoszonych zarzutów do przebiegu postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. UZASADNIENIE

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że kwestionuje przyjęte przez Sąd ustalenia faktyczne. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli i oceny ustaleń faktycznych postępowania administracyjnego, a jedynie ograniczył się do przytoczenia okoliczności faktycznych stanowiących ustalenia Agencji, tak jak zostały one zapisane w odpowiedzi na skargę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Jednocześnie Sąd nie udzielił skarżącemu, występującemu w sprawie bez prawnika, pomocy w rozumieniu art. 6 p.p.s.a., tj. nie wskazał z jednej strony potrzeby, a z drugiej ujemnych konsekwencji nie zgłoszenia dowodu z zeznań pracowników organu pierwszej instancji - Biura Powiatowego ARiMR w O. na okoliczność zgłaszania przez siebie zastrzeżeń po otrzymaniu w dniu 14.11.2007r. raportu - do przebiegu kontroli na gruncie w dniu 02.10.2007r. i wprowadzenia w błąd co do skutków nie zgłoszenia zastrzeżeń na piśmie w nakazanym ustawą terminie. Jeżeli prawdą jest, że nieznajomość prawa szkodzi, to przecież organ administracji na każdym etapie winien informować obywatela o obowiązującym prawie i działaniem swoim zgodnie z art.8 k.p.a., powinien pogłębiać zaufanie obywatela do administracji państwowej. Udzielanie informacji wprowadzającej w błąd w sposób rażący narusza zasady państwa prawa.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z zapisu raportu z kontroli wynika, że kontrola na gruntach skarżącego przeprowadzona została w ciągu półtorej godziny. Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organ II instancji pomimo tego, że skarżący podniósł w odwołaniu i przed Sądem, że jest to fizycznie niemożliwe ze względu na rozproszenie w terenie działek, których stan został zakwestionowany w toku kontroli. Organ II instancji do zastrzeżeń skarżącego podszedł formalistycznie, tj. z góry stanął po stronie instytucji, odrzucając bez zbadania zastrzeżenia rolnika. W taki sam sposób postąpił Sąd, który nie zbadał i nie ocenił tej kwestii lecz a priori przesądził o nieomylności kontrolerów, a przez to nie skontrolował i nie ocenił postępowania Agencji w przedmiotowej kwestii. Dopiero przed Sądem skarżący miał możliwość zapoznać się z załączonymi do raportu z kontroli i przytoczonymi jako ważny dowód zdjęciami, rzekomo dokumentującymi stan zagospodarowania zakwestionowanych przez kontrolę działek.

Skarga kasacyjna zarzuciła, że Sąd nie ocenił tego dowodu "tak jak należało", podczas gdy data sporządzenia wielu zdjęć sugerowana tablicą (05.10.2007) jest rozbieżna z datą dokonania kontroli (02.10.2007r.), a przy tym jeszcze inna jest data figurująca na liczniku zdjęć zaprojektowanym fabrycznie. Sąd w żaden sposób nie ocenił tych różnic pomimo tego, że podważają one w sposób niewątpliwy rzetelność kontroli na gruncie. Skarżący także zarzucił, że Sąd nie poddał ocenie autentyczności zdjęć.

Ponadto podniósł, że Sąd nie zbadał i nie ocenił w sposób należyty postępowania organu II instancji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przeprowadzonych czynności kontrolnych i przyjął za prawdziwe oświadczenie złożone w tej mierze w odpowiedzi na skargę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji. Wynika zaś z niego, że organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego nie dokonał oceny postępowania organu I instancji w oparciu o poczynione przez siebie ustalenia, lecz jedynie "zapożyczył" się w opinię w kontrolowanym organie.

O tym, że ustalenia faktyczne organu II instancji, a w rezultacie także i Sądu, są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy świadczy – w ocenie skarżącego - powołanie się na to, że przeprowadzona w dniu 27 lutego 2008r. w gospodarstwie Z. B. kontrola na miejscu potwierdziła wyniki kontroli z 02.10.2007r., podczas gdy po pierwsze, kontrola ta dotyczyła zupełnie innego zakresu (bo wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych), a po drugie nie potwierdziła wyników raportu z 02.10.2007r., gdyż w jej rezultacie skarżący otrzymał pełny zakres dopłat rolno-środowiskowych.

Skarżący zarzucił także, iż w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji stwierdzona została nieprawdziwa okoliczność (pierwsza część uzasadnienia), że wystosowane zostało w związku z przeprowadzaną kontrolą przez organ pierwszej instancji w trybie art. 50 § 1 kpa wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieprawidłowości, skutecznie doręczone w dniu 22 listopada 2007r. A dalej, że w odpowiedzi na powyższe wnioskodawca przedłożył korektę do wniosku. Już sam numer wezwania świadczy o tym, że dotyczyło ono zupełnie innego postępowania, co powinno być poddane badaniu Sądu przy ocenie dowodów i "jakości" postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, "cała ta sytuacja" świadczy o błędach w ocenie stanu faktycznego ze strony organu administracyjnego drugiej instancji i o braku kontroli postępowania administracyjnego przez Sąd.

Skarżący podniósł także, iż skarżący pobawiony został należnych dopłat obszarowych przez właściwy organ administracyjny z powołaniem się na art. 138 rozporządzenia

Komisji /WE/ Nr 1973/2004. Należy mieć na uwadze, że organy administracji nie wzięły pod uwagę, że przepis ten zawiera nie tylko ustęp 1 lecz także ustęp 2, w świetle którego jedynie kwalifikowana postać winy może powodować przewidziane przepisami sankcje. Samo stwierdzenie różnic obszarowych, jeżeli nie jest skutkiem umyślności nie może pozbawić dopłat. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań ani Sądu ani skarżonego organu administracji, a zatem jako nie ustalona, nie powinna rodzić dla skarżącego negatywnych następstw w przedmiotowym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na których skarga kasacyjna została oparta.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że zostały one oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku jest bezsporny lub nie został skutecznie podważony poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem powyższej normy kompetencyjnej jest art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę, o jakiej mowa wyżej, i stosują środki określone w ustawie. Przepis zawarty w § 2 tego artykułu określa zakres działania sądów administracyjnych, obejmujący m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Przytoczone wyżej przepisy są natomiast ustawową realizacją normy ustrojowej zawartej w art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Jak widać z przytoczonych wyżej przepisów, które – zdaniem kasatora naruszyć miał Sąd I instancji – zawarte w nich normy mają charakter wyłącznie ustrojowy, a co za tym idzie bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi jednak na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być – co do zasady - powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do ich zasadności podkreślić należy, że Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przytoczonych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie kognicji wyznaczonej sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wskazywane przez skarżącego uchybienia, jakich – w ramach zarzucanego naruszenia omówionych wyżej zasad ustrojowych - miał dopuścić się Sąd I instancji, nie mogą zostać skutecznie przypisane przepisom, jakie powołane zostały w skardze kasacyjnej. Wedle autora tej skargi, naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP ma bowiem polegać na braku "przeprowadzenia w toku postępowania kontroli ustaleń faktycznych organów Agencji dotyczących podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń w postępowaniu administracyjnym w sprawie dopłat, nie dokonania weryfikacji i oceny tych ustaleń, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia ustaleń dokonanych przez Agencję w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przebiegu kontroli na gruncie, materiału dowodowego w postaci protokołu z kontroli, wyjaśnień składanych przez rolnika przed organem I instancji, weryfikacji ustaleń kontroli na gruncie przez organ II instancji." Treść przytaczanego zarzutu jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje zatem na to, że skarżący kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku, co nie mieści się w ramach zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przepisów o charakterze ustrojowym.

Podkreślić jednak należy, że błędne zakwalifikowanie zarzucanego naruszenia nie dyskwalifikuje wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, tym bardziej, że w dalszej jej części skarżący powołuje te przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych.

W skardze kasacyjnej sformułowano mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Co się tyczy naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a., to jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący upatruje go w nie dokonaniu przez Sąd "oceny okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, a jedynie ich przytoczenie w ślad za organami administracji niezgodnie ze stanem rzeczywistym odnośnie przebiegu i wyników kontroli przebiegu postępowania administracyjnego, składanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym wyjaśnień dotyczących jakości kontroli na gruncie, wiarygodności zgromadzonych dowodów, w tym wiarygodności protokołu z kontroli i załączonych do protokołu zdjęć rzekomo oddających stan upraw na zakwestionowanych działkach".

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. - który wedle autora skargi kasacyjnej został naruszony przez Sąd I instancji - określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku – nie kwestionując ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i przyjmując, że są one prawidłowe - i wskazał z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Sąd powyższego przepisu uznać zatem należy za nietrafny.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., który w świetle uzasadnienia skargi należy rozumieć jako brak należytego skontrolowania przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ uregulowań zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Wprawdzie w skardze kasacyjnej jej autor powołuje ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednak nie ma wątpliwości, że chodzi o ustawę o płatnościach do gruntów rolnych, która taki tytuł nosiła do dnia 15 marca 2008r. i jej uregulowania miały zastosowanie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 1 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U.08.44.262).

Zgodnie z powołanym wyżej przepisami tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Oceniając zasadność zarzutu opartego na naruszeniu powyższego przepisu podnieść na wstępie należy, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w czym konkretnie upatruje uchybienie art. 3 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Motywów powołania tego przepisu i argumentów na poparcie słuszności zarzutu w tym zakresie nie można odnaleźć ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do jego zasadności i tym samym czyni go nieusprawiedliwionym.

Co się zaś tyczy zarzucanego naruszenia art. 3 ust.2 pkt 1 i 2, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodzi przede wszystkim o zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga, aczkolwiek nie usystematyzowana, zawiera bowiem szereg zarzutów podważających prawidłowość zarówno postępowania przez organami administracji, jak i kontroli przeprowadzonej w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Odnośnie zarzutu, iż Sąd nie dokonał oceny okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, a jedynie przytoczył je w ślad za organami administracji "niezgodnie ze stanem rzeczywistym odnośnie przebiegu i wyników kontroli przebiegu postępowania administracyjnego", wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania przez organy administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola ta przeprowadzona została prawidłowo.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które mogłyby w jakikolwiek sposób podważyć prawidłowość kontroli przeprowadzonej na gruncie, której wyniki stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. W złożonym odwołaniu, istotnie zakwestionował wyniki tej kontroli, jednak nie wskazał, w jakim zakresie i dlaczego poddaje je w wątpliwość. Myli się zatem autor skargi kasacyjnej, kiedy zarzuca w jej uzasadnieniu, że skarżący podnosił w odwołaniu, iż przeprowadzenie kontroli na gruncie jest "fizycznie niemożliwe ze względu na rozproszenie w terenie działek, których stan został zakwestionowany w wyniku kontroli", a organ do tych zastrzeżeń "podszedł formalistycznie". W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji nie mógł ustosunkować się do tych zarzutów, bo skarżący sformułował je dopiero w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Podnieść przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym m.in. przyznania jednolitej płatności obszarowej, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To skarżący zatem winien wykazać, że kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu na gruncie. Co więcej, dowody w tym zakresie winien przedstawić w postępowaniu administracyjnym, gdyż rola sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny, czy organ prawidłowo zastosował obowiązujące w dacie orzekania przepisy procedury oraz prawa materialnego.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w postępowaniu administracyjnym Z. B. nie składał żadnych "wyjaśnień dotyczących jakości kontroli na gruncie", których wiarygodność mógłby oceniać organ, a następnie prawidłowość tej oceny – kontrolować Sąd I instancji. Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych nie dawała zresztą żadnych podstaw do zakwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli. Nie ma bowiem racji skarżący twierdząc, że kontrola ta trwała jedynie 1,5 godziny, jej wiarygodność podważają wykonane fotografie, na których widnieje inna data, aniżeli wynikający z raportu dzień przeprowadzenia kontroli, a "raport z kontroli nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności w datach".

Na pierwszej stronie tego raportu widnieje rzeczywiście zapis, że kontrolę przeprowadzono dnia 2 października 2007r., w godzinach 16.30 – 18.00, jednak w ustaleniach końcowych znajduje się uwaga inspektorów terenowych, że "kontrola przeprowadzona została w różnym (dłuższym) okresie czasu, stąd na zdjęciach widnieją różne daty" (str.4/6 raportu).

Niczym nieuzasadniony jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej, "że Sąd nie poddał ocenie autentyczności zdjęć", gdyż skarżący ani w trakcie postępowania administracyjnego ani przed Sądem nie kwestionował oryginalności znajdujących się w aktach fotografii.

Argumentem przemawiającym za słusznością tezy o błędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie, nie może być także przytaczana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że w decyzji odwoławczej organ błędnie powołał się na kontrolę przeprowadzoną w dniu 27 lutego 2008r. w gospodarstwie Z. B., która potwierdziła wyniki kontroli z 02.10.2007r., "podczas gdy po pierwsze, kontrola ta dotyczyła zupełnie innego zakresu bo wspierania przedsięwzięć rolno środowiskowych, a po drugie nie potwierdziła wyników raportu z 02.10.2007r., gdyż w jej rezultacie skarżący otrzymał pełny zakres dopłat rolno-środowiskowych". Jak wynika z akt sprawy (a konkretnie z pisma z dnia 27 sierpnia 2008r. podpisanego przez Naczelnika Wydziału ds. Obsługi i Przygotowania Dokumentacji), kontrola jaka miała miejsce dnia 27 lutego 2008r. swoim zakresem objęła tylko część działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności w niniejszej sprawie i w zdecydowanej większości – za wyjątkiem działek rolnych R i K (co do której skarżący sam przyznał w skardze skierowanej do WSA w W., że nie była użytkowana rolniczo) – dotyczyła tych spośród nich, co do których organ uznał, iż uprawiane są zgodnie z normami.

Dlatego uwaga zawarta w uzasadnieniu decyzji II instancji, a także w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, która – w ocenie autora skargi kasacyjnej ma przemawiać za trafnością zarzutu błędnych ustaleń faktycznych – pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontroli na gruncie przeprowadzonej w niniejszej sprawie, skoro kontrola z 27 lutego 2008r. nie dotyczyła w zdecydowanej większości tych działek rolnych, które zaważyły na odmowie przyznania Z. B. jednolitej płatności obszarowej.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej zarzucając, że przedmiotem badania Sądu "przy ocenie dowodów i jakości postępowania administracyjnego" winna być podnoszona w uzasadnieniu decyzji "nieprawdziwa" okoliczność o wystosowaniu do skarżącego wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieprawidłowości, którego numer wskazuje na to, że dotyczyło innego postępowania. Świadczy to – jak twierdzi kasator – "o błędach w ocenie stanu faktycznego ze strony organu administracyjnego drugiej instancji i o braku kontroli postępowania administracyjnego przez Sąd". Jak wynika bowiem z treści wezwania z dnia 15 listopada 2007r., o którym mowa wyżej, skarżący zobowiązany został do wyjaśnienia "nieścisłości wykrytych w sprawie obszarowej nr [...]" i taki sam znak widnieje w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. wydanej przez organ I instancji. Nie ma zatem mowy o tym, że wezwanie to dotyczyło innej sprawy, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej próbując wykazać błędy postępowania administracyjnego wpływające na prawidłowość dokonanych ustaleń w sprawie.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a., który – w ocenie autora skargi kasacyjnej – polegać ma na braku pouczenia skarżącego "o potrzebie zgłoszenia w toku postępowania dowodów na okoliczność dowiedzenia zgłoszonych zarzutów do przebiegu postępowania administracyjnego". Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu, skarga kasacyjna podnosi, że "Sąd nie wskazał z jednej strony potrzeby, a z drugiej ujemnych konsekwencji nie zgłoszenia dowodu z zeznań pracowników organu pierwszej instancji - Biura Powiatowego ARiMR w O. na okoliczność zgłaszania przez siebie zastrzeżeń (...) do przebiegu kontroli na gruncie w dniu 02.10.2007r. i wprowadzenia w błąd co do skutków nie zgłoszenia zastrzeżeń na piśmie w nakazanym ustawą terminie".

Przepis art. 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd zacytowanego przepisu w powiązaniu z argumentacją, która ma przemawiać za jego słusznością, polega na nieporozumieniu. Przepis art. 6 p.p.s.a. odnosi się bowiem do powinności sądu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika zaś z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, za wyjątkiem dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niezależnie więc od stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie może uchybić powyższemu przepisowi w sposób, jaki zarzuca autor skargi kasacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały skutecznie podważyć ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku, a przeprowadzoną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolę decyzji organu II instancji należy uznać za prawidłową.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ust.1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1 ze zm.). Przepis ten, dotyczący redukcji i wyłączeń odnośnie warunków kwalifikacji, w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, brzmiał następująco:

z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50% rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę (ustęp 1).

Jeżeli różnice między areałem zadeklarowanym a określonym wynikają z nieścisłości popełnionych umyślnie, to pomoc, do jakiej rolnik byłby uprawniony, nie jest przyznawana za przedmiotowy rok kalendarzowy, o ile różnica taka jest większa niż 0,5 % powierzchni zadeklarowanej lub jeden hektar.

Ponadto, jeżeli taka różnica przekracza 20 % wyznaczonego obszaru, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trakcie trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę (ust.2).

Podstawą orzekania w niniejszej sprawie była norma zawarta w ustępie 1 zacytowanego przepisu. Z przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy - którego skarga kasacyjna nie zdołała skutecznie podważyć – wynika, że ustalona różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o przyznanie płatności a obszarem stwierdzonym w wyniku kontroli na gruncie, jest większa niż 30%, ale nie przekracza 50 % stwierdzonego obszaru. Zachodzi zatem przypadek, o jakim mowa w zdaniu drugim art. 138 ust.1 Rozporządzenia, powodujący odmowę przyznania płatności za rok 2007.

Sąd nie mógł więc naruszyć art. 138 ust.2 Rozporządzenia, jak zarzuca skarżący, skoro w ogóle go nie stosował. Podkreślenia przy tym wymaga, że autor skargi kasacyjnej błędnie interpretuje przytoczony wyżej przepis art. 138 ust.1 i 2 twierdząc, że "samo stwierdzenie różnic obszarowych, jeżeli nie jest skutkiem umyślności nie może pozbawić dopłat". Wykładni takiej w żadnym razie nie da się wyprowadzić z treści przytoczonych przepisów, a określone w art. 138 ust.1 redukcje i wyłączenia płatności mają miejsce niezależnie od tego, czy powstały z nieścisłości popełnionych przez rolnika umyślnie.

Odnosząc się do pisma procesowego z dnia 23 września 2010r., do którego skarżący dołączył "jako dowód" 3 zdjęcia "dowodzące istotnych błędów – przekłamań rzekomych ustaleń na gruncie", wyjaśnić należy, że faktycznie w piśmie tym zawarty został wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie. Niezależnie od tego, czy załączone zdjęcia spełniają wymogi z art. 106 § 3 p.p.s.a., wyjaśnienia wymaga, że postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być przeprowadzone wyjątkowo i tylko w warunkach, o jakich mowa w powyższym przepisie, które w stanie sprawy nie zachodzą.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że działka ewidencyjna nr [...] przedstawiona na zdjęciach dołączonych do pisma procesowego (złożonego w związku z zarzutem dotyczącym "nierzetelności ustaleń stanu faktycznego kontroli"), zawnioskowana do płatności jako działka rolna AD, zakwalifikowana została w toku kontroli do jednolitej płatności obszarowej i stwierdzono na niej uprawę zgodną z normami.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.