Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1193/10 oddalił skargę A. T. i Z. S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w D. poddano kontroli drogowej pojazd marki [...], którym kierował T. P., wykonujący transport drogowy rzeczy i zgodnie z okazaną licencją w imieniu przedsiębiorcy Z. P. W trakcie kontroli kierujący pojazdem okazał wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, wydanej dla tego przedsiębiorcy oraz inne wymagane dokumenty. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchylającej decyzję organu I instancji o nałożeniu na Z. P. kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na A. T. i Z. S. karę pieniężną w wysokości 13.750 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, jak i za każde następne rozpoczęte 30 minut.
Organ w toku ponownie prowadzonego postępowania podał, że Z. P. wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2008 r. jeden ze skarżących skierował do niego prośbę o wypożyczenie samochodu marki [...], z uwagi na awarię pojazdu skarżącego, zapewniając jednocześnie o dopełnieniu wszelkich formalności związanych z legalnym wykonywaniem przewozu. Pan P. wyjaśnił także, że skontrolowany w dniu [...] grudnia 2008 r. kierowca okazał omyłkowo do kontroli wypis z udzielonej mu licencji. Nadto wskazał, iż na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazał dowód rejestracyjny pojazdu, zaś co do licencji umowa ta nie zawierała żadnych postanowień. Podał, że w czasie objętym kontrolą nie wykonywał żadnych usług transportowych, gdyż wyżej wskazany pojazd znajdował się wówczas w dyspozycji spółki H. S.C. należącej do skarżących.
Organ I instancji zwrócił się do oddziału spółki D. Sp. z o.o. o określenie podmiotu wykonującego zlecenie spedycyjne, które okazał w dniu kontroli kierowca. W odpowiedzi spółka D. Sp. z o.o. potwierdziła, że przedmiotowe zlecenie spedycyjne z dnia [...] grudnia 2008 r. wykonywała spółka H. S.C.
Skarżący (wspólnicy Spółki H.) poinformowali, że ich jedyny samochód ciężarowy uległ awarii i zmuszeni byli wynająć samochód od Z. P., aby wywiązać się z umowy z firmą D. Sp. z o.o. Wyjaśnili ponadto, iż kierowca nie posiadał przy sobie umowy najmu samochodu i mógł być zdezorientowany co do posiadanych dokumentów. Dodali, że duże koszty związane z ciągłymi naprawami samochodu zmusiły ich do jego sprzedaży i w konsekwencji do zaprzestania wykonywania transportu, w związku z czym z dniem [...] lipca 2009 r. wyrejestrowali prowadzoną działalność gospodarczą.
Urząd Miasta S. w odpowiedzi na pismo organu I instancji poinformował, że w Ewidencji Działalności Gospodarczej figurują A. T. oraz Z. S. Urząd wskazał także, iż zarówno spółka H., jak również sami skarżący nie figurowali w rejestrach udzielonych licencji transportowych i wydanych zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne. Jednocześnie zwrócono się do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego o potwierdzenie zgłoszenia pojazdu marki [...], którym to w dniu kontroli wykonywano transport, do licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wydanej skarżącym prowadzącym wspólnie działalność w formie spółki cywilnej. Z udzielonej przez Biuro odpowiedzi wynikało, że pojazd zatrzymany do kontroli nie został zgłoszony do licencji o podanym wyżej numerze.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając iż nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego rzeczy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, została nałożona prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że skarżący wykonywali przewóz drogowy bez wyposażenia kierowcy w wypis z licencji, do czego byli zobowiązany w świetle art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm., dalej: u.t.d.)
Organ wskazał, jednocześnie że podstawą nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 złotych było wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Wskazał, że licencja jest wydawana konkretnie oznaczonemu przedsiębiorcy, przy czym nie została udzielona skarżącym, a więc nie uprawniała ich do wykonywania przewozów, gdyż uzyskał ją Pan Z. P. Po przeanalizowaniu wykresówek, organ II instancji stwierdził, że skoro kierowca w okresie objętym kontrolą siedmiokrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, to zasadnie nałażono na skarżących karę pieniężną w kwocie 950 złotych. Organ podtrzymał prawidłowość nałożonej kary pieniężnej podając w uzasadnieniu, że w dniu kontroli kierowca nie okazał do kontroli wykresówek za kilkanaście dni poprzedzających dzień kontroli oraz zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia w tych dniach pojazdu wystawionego przez przedsiębiorcę lub dokumentu wskazującego na inną przyczynę braku zapisów z urządzenia rejestrującego aktywność kierowcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżących zauważył, że organ odwoławczy, po ustaleniu stanu faktycznego, pozwalającego na wydanie decyzji nie miał on obowiązku poszukiwania dowodów przemawiających na korzyść skarżących. Jednocześnie niepowiadowmienie przewoźnika przez organ o możliwościach prawnych nie znajdował w ocenie Sądu uzasadnionej podstawy, gdyż to skarżący wykonując działalność gospodarczą z uwzględnieniem podwyższonego miernika należytej staranności, wynikającego z jej zawodowego charakteru, mieli obowiązek znajomości aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Zauważyć należało ponadto, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, z tym że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział sytuacje, w których ten rodzaj odpowiedzialności zostaje wyłączony. W tym właśnie celu wskazano przesłanki, które zwalniałyby przedsiębiorcę z odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Jednakże WSA wskazał, że pamiętać należy, iż w aspekcie stwierdzonych przez organ naruszeń ustawy o transporcie drogowym skutkujących nałożeniem na skarżących kary pieniężnej, organ w swym rozstrzyganiu nie dokonał przekształcenia tejże odpowiedzialności administracyjnoprawnej, z odpowiedzialności obiektywnej na odpowiedzialność opartą na zasadzie winy. Podkreślenia wymagało, że okoliczności objęte hipotezą powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodził skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu.
Skarżący więc powinni przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami, a mianowicie, że nie mieli wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mogli przewidzieć. Mając jednak na uwadze całokształt zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających, iż nie mieli wpływu na zaistniałe naruszenia i nie mogli ich przewidzieć, a zatem organ prawidłowo orzekł karę pieniężną, nie stosując w tym względzie wyłączenia przewidzianego treścią przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d.
Błędna, w ocenie Sądu, była interpretacja skarżących, iż art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźnika obowiązek zgłaszania pojazdu do licencji w terminie 14 dni od daty zaistnienia zmiany i tym samym w przypadku użytkowania pojazdu w okresie krótszym niż 14 dni obowiązek taki nie istnieje. Powyższy przepis wyraźnie stanowi, że określone zmiany zgłasza się nie później niż 14 dni. A więc można dokonywać tego nawet w pierwszym dniu od zaistnienia zmiany. Zatem obowiązku zgłoszenia nie można wiązać z przewidywanym okresem użytkowania pojazdu, gdyż mogłoby to doprowadzić do obchodzenia powyższej normy prawnej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł A. T. wspólnik spółki cywilnej "H." wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do treści art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez zawodowego pełnomocnika według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów zawartych w art. 14 ust. 1 u.t.d.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów zawartych w art. 14 ust. 1 u.t.d. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku "ustawodawca wyraźnie wskazał możliwość zgłoszenia pojazdu zarówno w 1 dniu, jak i w 14 dniu od daty zaistnienia zmiany. Jeżeli stan prawny obejmowałby tezy, wywodzone w zaskarżonym wyroku, to z pewnością ustawodawca w treści art. 14 ust. 1 utd zawarłby informację, że zgłoszenia należy dokonywać niezwłocznie.
Zatem skarżony wyrok stoi w zupełnej sprzeczności z przepisami prawa materialnego i zawiera sugestie nieuregulowane prawnie. Ponadto skarżący zauważa, iż na chwilę obecną orzecznictwo w zakresie stosowania przepisów art. 14 ustawy o transporcie drogowym jest zgoła odmienne, niż te na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny." (s. 4 skargi kasacyjnej). W tym zakresie kasator wymienił wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 356/07, LEX nr 390739, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/07, LEX nr 501264).
Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 14 ust. 1 u.t.d., który stanowi, że: "Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania." Prowadzenie działalności gospodarczej w transporcie drogowym przez licencjonowanego przewoźnika drogowego łączy się z obowiązkiem informowania organu, który udzielił licencji o wszelkich zmianach danych, które stosownie do art. 8 u.t.d. powinny znaleźć się w treści wniosku o wydanie licencji. Przewoźnik powinien zgłaszać niniejsze zmiany w terminie 14 dni od dnia powstania takich zmian. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Zgłoszenie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ma charakter czynności materialno-technicznej, której celem jest uaktualnienie akt sprawy znajdujących się u organu udzielającego licencję, jednak niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8000 zł (zgodnie z Ip.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym)." (R. Strachowska: Komentarz do art. 14 ustawy o transporcie drogowym. LEX).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 680/09; LEX nr 597055), iż ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy m.in. wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wnioskiem, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany.
Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego jest ściśle powiązana ze stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadku, gdy przedsiębiorca wykonuje transport drogowy innym pojazdem niż wymieniony w licencji oznacza to, że wykonuje go bez wymaganej licencji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie transportu drogowego bez licencji występuje również w sytuacjach, gdy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania transportu pojazdem wymienionym w licencji a dniem ujawnienia wyniku kontroli - faktu wykonywania transportu przy użyciu innego pojazdu, nie upłynął jeszcze termin 14 dni, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.t.d. W ostatnio wymienionych przepisach ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w ustawowo określonym terminie poprzez wystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji.
Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów pojazdem wymienionym w licencji.
Z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowym nie wynika, by w omawianym okresie powstawało uprawnienie do podjęcia transportu drogowego innym pojazdem. Sytuację przedsiębiorców zamierzających wykonywać licencjonowaną działalność, do prowadzenia której nie mają wymaganych uprawnień, ustawodawca reguluje w art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. stanowiąc o możliwości uzyskania w określonych warunkach promesy, która jednak nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Odmienny pogląd prowadziłby do przyjęcia, że w sytuacji wystąpienia w terminie z wnioskiem o zmianę treści licencji, działający w zgodzie z ustawowymi wymogami przedsiębiorca nadal byłby uprawniony do wykonywania transportu drogowego niewymienionym w licencji pojazdem, a stan taki trwałby co najmniej do zakończenia postępowania wszczętego złożonym wnioskiem. Stwierdzić należy, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem pozostającym poza kontrolą licencjodawcy, nawet przez okres do 14 dni, pozostaje w sprzeczności z celami regulacji ustawowych dotyczących transportu drogowego, służącym zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także ochronie konkurencji. Utrzymanie takiej sytuacji przez dłuższy okres nie da się pogodzić z celami tych unormowań.
Z tych powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.