Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 1014 r., sygn. akt I SA/Bk 33/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę G. Spółki jawnej w B. na negatywne rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie dofinansowania projektu.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółka w dniu [....] grudnia 2012 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach konkursu dotyczącego RPOWP na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej: IZ RPOWP) poinformowała Spółkę, że jej wniosek przeszedł pozytywnie ocenę merytoryczną i otrzymał 52 pkt, co stanowi 52%. Tym samym wniosek spełniał wymogi konkursu, jednak ze względu na alokację na liście rankingowej nie otrzymał wnioskowanego dofinansowania.
Od powyższej informacji Spółka w dniu 29 lipca 2013 r. wniosła protest w odniesieniu do kryterium wkładu środków prywatnych. Protest został uwzględniony, zaś sprawa przekazana do ponownej oceny merytorycznej.
Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., IZ RPOWP poinformowała Spółkę, że w wyniku ponownej oceny merytorycznej projekt uzyskał 47,00 pkt, co stanowi 47,00% i nie podlega dalszej procedurze wyboru do wsparcia. Zasadniczą przyczyną obniżenia punktacji było stwierdzenie, że ramach kryterium nr 5 "Innowacyjność projektu" projekt nie spełnia warunków innowacyjności nr 3 i 4, gdyż usługa której dotyczy projekt, znajduje się już w ofercie przedsiębiorstwa. Dlatego też, w ramach omawianego kryterium, podczas kolejnej oceny merytorycznej przyznano 8 pkt, podczas gdy w pierwotnej ocenie było to 24 pkt. Nie zgadzając się z powyższą oceną, Spółka wniosła protest, wskazując m.in., że oceniający w trakcie ponownej oceny wniosku powinni wziąć pod uwagę spełnienie kryteriów na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień ponownej oceny merytorycznej projektu.
Ponadto w ramach ponownej oceny powinny być weryfikowane jedynie te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, czyli dotyczące wyłącznie kryterium wkładu środków prywatnych.
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., IZ RPOWP rozpatrzyła ponowny protest negatywnie. Oceniający nie uznali bowiem przedstawionego przez skarżącą Spółkę uzasadnienia, że przedsiębiorstwo nie będzie miało bezpośredniej konkurencji w regionie i w kraju. Jeden z oceniających wskazał, że usługa wydruków na materiałach sztywnych o nieograniczonej długości oraz wydruków na kamieniu nieprzetworzonym] znajduje się w ofercie przedsiębiorstwa zatem nie może być uznana za innowacyjną. Zgodnie z deklaracją skarżącej usługa ta została wprowadzona na rynek w ramach projektu pt. "[...]" dofinansowanego w ramach umowy nr [...]. Wskazał, że ze względu na tożsamość rezultatów zawartych w ww. oraz w ocenianym projekcie oceniający nie może potwierdzić innowacyjności usługi, a w konsekwencji uznać kryterium 3 i 4 za spełnione. Drugi oceniający wyjaśnił, że z dokumentacji aplikacyjnej, wynika, iż planowana do wprowadzenia na rynek innowacja powiela się z rezultatami projektu już realizowanego przez Wnioskodawcę.
IZ ze złożonej dokumentacji wywiodła, że przed dokonaniem ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu Spółka wnosiła również o dofinansowanie rozbudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o pomieszczenia magazynowe. IZ uzyskawszy informację, że skarżąca złożyła w ramach wcześniejszego naboru tego samego konkursu wniosek o dofinansowanie projektu, który swoim zakresem rzeczowym obejmował rozbudowę nieruchomości i zakup środków trwałych, wystąpiła o korektę kosztów związanych z rozbudową hali produkcyjno-magazynowej w ocenianym projekcie. Spółka taką korektę złożyła w dniu [...] listopada 2013 r. i właśnie na ten dzień została dokonana ocena merytoryczna złożonej dokumentacji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła G. Spółka jawna.
Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca w ramach konkursu dotyczącego RPOWP na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie Działania 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw Poddziałanie 1.4.2. Małe i średnie przedsiębiorstwa, którego nabór był ogłoszony w terminie 24 stycznia - 16 marca 2012r., złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...]". Po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku, w dniu [...] października 2013 r. Spółka zawarła z IZ umowę o dofinansowanie tegoż projektu. W jego ramach skarżąca Spółka miała zakupić hybrydowy ploter UV drukujący z roli na rolę oraz na podłożach sztywnych, stół frezujący oraz dokonać rozbudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej.
Dokonując analizy ww. projektu oraz projektu, którego dotyczył wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r., WSA zgodził się z IZ, że są to dwa analogiczne wnioski, o identycznych zakresach rzeczowych projektów - dofinansowania zakupu plotera UV, stołu frezującego oraz rozbudowy hali produkcyjno-magazynowej. W ocenie WSA nie zmienił powyższego fakt, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skorygowała wniosek o dofinansowanie w zakresie rozbudowy hali produkcyjno-magazynowej, bowiem w dalszym ciągu wniosek ten dotyczył zakupu hybrydowego plotera UV oraz stołu frezującego.
W konsekwencji, IZ zasadnie w ocenie WSA przyjęła, że sporny projekt nie spełnia kryterium "innowacyjności", bowiem druk w technologii hybrydowej UV, umożliwiającej wydruk na materiałach sztywnych o nieograniczonej długości, w tym kamieniu nieprzetworzonym, dostępny będzie w ofercie skarżącej Spółki w wyniku realizacji wcześniejszego projektu, finansowanego przez RPOWP w ramach umowy z dnia [...] października 2013 r. Sąd wskazał, że zgodnie z Rozdz. 5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa I, Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie Działanie 1.4, Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, przez innowację należy rozumieć wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu/towaru/usługi, procesu, technologii, marketingu lub organizacji. Oznacza to, że samo rozpoczęcie realizacji inwestycji, w postaci zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, jest już innowacją, rozumianą jako podjęcie prac związanych z przygotowaniem do sprzedaży nowych lub udoskonalanych produktów.
WSA zwrócił uwagę na zakaz podwójnego finansowania ze środków publicznych tych samych wydatków w ramach różnych projektów, wynikający m.in. z art. 54 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...) (Dz. Urz. UE Nr L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25; dalej: Rozporządzenie Nr 1083/2006) oraz art. 13 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...) (Dz. Urz. UE Nr L 371 z dnia 27 grudnia 2006 r., s. 1; dalej: Rozporządzenie Nr 1828/2006). Oba Rozporządzenia stanowiły podstawę prawną wydania ww. Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów i jako akty "nadrzędne" nad Regulaminem, miały pierwszeństwo zastosowania.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących nieprawidłowej ponownej oceny merytorycznej wniosku, a nie jedynie kryterium, którego dotyczył protest, Sąd stwierdził, że zasady oceniania wniosków, obok ww. Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, są szczegółowo uregulowane w Regulaminie Pracy Komisji Oceny Projektów (KOP), który to dokument stanowił jeden z elementów dokumentacji konkursowej. Art. 11 ust. 6 tego Regulaminu przewiduje, że w przypadku oceny merytorycznej wniosków, dla których środek odwoławczy od oceny formalnej został rozstrzygnięty pozytywnie oraz ponownej oceny merytorycznej wniosków wskutek pozytywnie rozpatrzonego środka odwoławczego, KOP wznawia swoje prace. Od nowa przeprowadza się ocenę merytoryczną wniosku zgodnie z Regulaminem Pracy KOP. Regulamin ten w sposób jednoznaczny wskazuje zatem, że w przypadku ponownej oceny merytorycznej, oceniający nie tylko usuwają uchybienia wskazane w treści rozstrzygnięcia protestu, ale też dokonują ponownej całościowej oceny wniosku o dofinansowanie.
Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, jakoby dokonana przez IZ ponowna ocena merytoryczna naruszała zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji oraz przejrzystości, z uwagi na to, że nie została przeprowadzona na dzień złożenia wniosku, lecz na dzień dokonania oceny merytorycznej. Skarżąca w dniu [...] listopada 2013 r. sama skorygowała swój wniosek o dofinansowanie, z uwagi na dostrzeżone przez oceniających podwójne finansowanie obu złożonych przez nią projektów, a zatem, jak podał WSA, nieracjonalnym byłoby przeprowadzanie oceny z uwzględnieniem stanu faktycznego, na pierwotny dzień złożenia wniosku, czyli [...] grudnia 2012 r. WSA podkreślił, że utrata przez kolejny wniosek o dofinansowanie cech innowacyjności, pokrywanie się zakresu przedmiotowego i podmiotowego kolejnego wniosku z wnioskiem, który uzyskał już dofinansowanie ze środków unijnych, słusznie została wzięta pod uwagę przez oceniających.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Spółka jawna, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 25 i 26 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 8 rozdział 2, 2.1 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., obowiązujące od dnia 27 kwietnia 2011 r. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 11 u.z.p.p.r., poprzez błędne przyjęcie, że na skutek pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego IZ jest uprawniona do ponownej, całościowej oceny merytorycznej wniosku, w sytuacji gdy krajowe Wytyczne zalecają, aby w ramach ponownej oceny weryfikowane były jedynie elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego zostały uznane za ocenione w sposób niewłaściwy, a co za tym idzie naruszenie zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji oraz przejrzystości, stawiając podmiot składający środek odwoławczy w gorszej pozycji w zakresie oceny merytorycznej wniosku od pozostałych podmiotów biorących udział w konkursie; naruszenie normy materialnej w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez brak rzetelnej i bezstronnej oceny wniosku dokonanej przez ekspertów na skutek błędu logicznego, przejawiającego się w wewnętrznej sprzeczności stanowisk organu w zakresie przyjęcia momentu oceny wniosku, jak również dokonanie ponownej oceny w wniosku w sposób dowolny, wykraczający poza granice przedmiotu badania, polegający na ponownej całościowej merytorycznej ocenie wniosku, w sytuacji, gdy ocena ta powinna dotyczyć jedynie kryterium zaskarżonego protestem z dnia [...] lipca 2013 r. tj. kryterium wkładu środków własnych.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów stanowił jeden z elementów dokumentacji konkursowej, w sytuacji gdy w ogłoszeniu o konkursie dokument ten nie był powołany jako część dokumentacji, określający zasady oceniania wniosków, jak również w sytuacji, gdy zapis art. 11 ust. 6 tegoż Regulaminu jest sprzeczny z Wytycznymi MRR, stanowiącymi szczególny rodzaj źródeł obowiązującego prawa, powołany w podstawach prawnych w opublikowanym w ogłoszeniu o konkursie Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że sam fakt pozytywnej oceny merytorycznej i zakwalifikowania do dofinansowania projektu skutkuje bezwzględnie podpisaniem przez IZ umowy o dofinansowanie, w sytuacji, gdy wysokość przyznanej punktacji może nie kwalifikować projektu do otrzymania dofinansowania, z uwagi na alokację na liście rankingowej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z Rozdziałem 5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa I, Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorstw w regionie Działanie 1.4, Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw poprzez błędne przyjęcie, iż sam fakt podpisania umowy o dofinansowanie stanowi o innowacyjności projektu, mimo że usługa, której dotyczy dofinansowanie nie znajduje się w ofercie przedsiębiorstwa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z Rozdziałem 10 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa I, Wzrost innowacyjności I wspieranie przedsiębiorstw w regionie Działanie 1.4, Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw poprzez błędne przyjęcie, iż istnienie ryzyka podwójnego sfinansowania ze środków publicznych tych samych wydatków w ramach różnych projektów uzasadniania ponowną, całościową ocenę merytoryczną projektu i obniżenie punktacji w zakresie kryterium innowacyjności projektu.
Naruszenia prawa materialnego spowodowały naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd powinien zbadać całość sprawy, nie ograniczając się jedynie do zarzutów skargi oraz wskazanej przez skarżącego podstawy prawnej, tym sam Sąd stosując właściwie normy prawa materialnego, a w szczególności Wytyczne MRR powinien skargę uwzględnić.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dopuszczalne jest dokonanie ponownej, całościowej oceny merytorycznej wniosku w związku z pozytywnym rozpatrzeniem środka odwoławczego przez IZ, ze względu na przepis art. 11 ust. 6 Regulaminu Pracy KOP. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że wszystkie dokumenty, stanowiące podstawę przygotowania i przeprowadzenia konkursu, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r., powinny być wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Regulamin Pracy KOP nie został wymieniony w dokumentacji dotyczącej konkursu. Tym samym nie było podstaw do związania skarżącego postanowieniami tego Regulaminu, zawierającego wytyczne kierowane do organu, nie do podmiotów aplikujących.
Ponadto postanowienia Regulaminu stoją w sprzeczności z pkt 8 Rozdziału 2, podrozdział 2.1 Wytycznych MRR, zgodnie z którymi zaleca się, aby w ramach ponownej oceny weryfikowane były jedynie te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego zostały uznane za ocenione w sposób niewłaściwy. Mimo, iż Wytyczne nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to, w ocenie Spółki, mając umocowanie w przepisach u.z.p.p.r., stanowią podstawę sądowej kontroli. Zastosowanie zapisów Regulaminu sprzecznych z Wytycznymi doprowadziło do sytuacji, w której na skutek przeprowadzenia ponownej, całościowej oceny merytorycznej wniosek otrzymał mniejszą liczbę punktów niż przy pierwotnej ocenie.
W skardze kasacyjnej wskazano również, że IZ zakaz podwójnego finansowania tego samego wydatku ze środków publicznych podniosła dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, a przy ocenie merytorycznej brak było podstaw do uwzględniania powyższej okoliczności. Realizacja obu projektów zmierzała do osiągnięcia jednego rezultatu, rozumianego jako złożona inwestycja, jednak uzyskanie dofinansowania w drodze odrębnych wniosków miało służyć realizacji odrębnych, niepokrywających się zadań. Skarżąca nie podzieliła również rozumienia przez Sąd pojęcia innowacyjności, podkreślając, że do dnia dzisiejszego sporna usługa nie znajduje się w ofercie przedsiębiorstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
We wszystkich z postawionych Sądowi I instancji zarzutów wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Tymczasem zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że odpowiednie stosowanie art. 145 p.p.s.a. nie zostało wprost wyłączone. Art. 30 c ust. 3 stanowi jednak, że w wyniku rozpatrzenia skargi /.../ sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.
Nie powinno więc budzić wątpliwości, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w ostatnim z cytowanych przepisów reguluje - odmiennie - katalog określonych prawem rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Skoro tak, art. 145 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawach na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i nie można mu postawić skutecznego zarzutu w tym zakresie.
Przedstawiona wadliwość konstrukcji podstaw kasacyjnych nie wyklucza jednak możliwości odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów, wskazanych w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
I tak: naruszenie art. 25, 26 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu, że na skutek pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego IZ jest uprawniona do ponownej całościowej oceny merytorycznej wniosku.
Według pierwszego z powołanych przepisów za prawidłową realizację programu odpowiada: 1) w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa;
- 2) w przypadku programu rozwoju - odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa. Przepis wymienia zatem jedynie podmioty odpowiedzialne za realizację programu.
Art. 26 ust. 1 stanowi zaś katalog zadań instytucji zarządzającej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z zadań - określonych w pkt 1-16 tego katalogu -zastrzeżenia dotyczą.
Z kolei stosownie do art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Przepis wprowadzając zasady dotyczące oceny projektu - takie jak zasada rzetelnej oceny oraz zasada bezstronności - nie określa jednak zakresu ponownej oceny wniosku. Autor skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu ani w rozwinięciu zarzutu nie wyjaśnił przy tym wpływu powyższych unormowań na wadliwy - zdaniem strony - zakres oceny merytorycznej wniosku, dokonywanej ponownie, po pozytywnym rozpatrzeniu protestu.
Z tych względów zarzut naruszenia tych przepisów nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.
Objęty podstawami kasacyjnymi art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. stanowi, że instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Zdaniem składu orzekającego uznać należy, że ocenę poszanowania obu określonych przepisem zasad odnieść należy przede wszystkim do dokumentów regulujących tryb i warunki prowadzenia konkursu (systemu realizacji). Zasadom tym powinna bowiem odpowiadać treść uregulowań składających się na system realizacji programu operacyjnego.
Istotnie, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, wydane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 i 11 u.z.p.p.r. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze, zalecają, aby w ramach ponownej oceny weryfikowane były jedynie te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego zostały uznane za ocenione w sposób niewłaściwy (w tym w szczególności niezgodny z przyjętymi kryteriami oceny).
Podkreślenia wymaga jednak, że wytyczne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, są aktem prawa wewnętrznego, kierowanym do instytucji uczestniczących w realizacji programu i - jak wskazuje brzmienie wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze - mają charakter zaleceń. Pomijając powyższe, zdaniem składu orzekającego, analiza "procedury odwoławczej" - uregulowanej w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 - prowadzi do wniosku, że jej postanowienia odpowiadają zaleceniom wytycznych.
Skoro bowiem zgodnie z unormowaniami tej procedury odwoławczej komisja przy ocenie projektów - w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu - ma usunąć uchybienia wskazane w treści rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, to znaczy, że - co do zasady - w ramach ponownej oceny weryfikacji podlegają te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego zostały uznane za ocenione w sposób niewłaściwy.
Tak też - w zgodzie z regulacjami procedury odwoławczej i zaleceniami wytycznych - interpretować należy postanowienia Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów. W § 11 pkt 17 tego Regulaminu wskazano bowiem, że członkowie komisji dokonującej oceny projektów w wyniku pozytywnie rozpatrzonego środka odwoławczego zobowiązani są nie tylko do zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu ale i z treścią środków odwoławczych oraz rozważenia treści rozstrzygnięć środków odwoławczych wraz z uzasadnieniem, w szczególności wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane.
W tym stanie rzeczy zawarte w pkt 16 uregulowanie, że w przypadku ponownej oceny merytorycznej wniosków wskutek pozytywnie rozpatrzonego środka odwoławczego Komisja Oceny Projektów wznawia swoje prace i od nowa przeprowadza ocenę merytoryczną wniosku - nie przesądza zakresu tej oceny. Zwrócenia uwagi wymaga też, że powołany pkt 16 dotyczy także oceny merytorycznej, w sytuacji gdy pozytywnie rozstrzygnięty został środek odwoławczy od oceny formalnej - a zatem gdy ocena merytoryczna dokonywana jest w istocie po raz pierwszy.
Stwierdzić należy, że ograniczony zakres ponownej oceny wniosku na etapie merytorycznym pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w procedurze odwoławczej zasadą, że jeżeli w wyniku tego typu ponownej oceny jej wynik będzie negatywny to wnioskodawcy nie przysługuje kolejny protest, lecz skarga do sądu administracyjnego.
W świetle regulacji procedury odwoławczej, zawartej w ww. Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów, nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy ponowna ocena jest dokonywana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego etapu oceny formalnej. Wówczas ma miejsce związanie treścią rozstrzygnięcia środka odwoławczego, co do oceny formalnej, projekt przechodzi do kolejnego etapu, a ocena na tym kolejnym etapie w istocie nie jest "ponowną", lecz pierwszą. Oczywiste jest zatem, że ocena merytoryczna jest w takiej sytuacji dokonywana w pełnym zakresie.
Uznać trzeba, że taka sytuacja zachodzi także, gdy - mimo że ocena dokonywana jest po pozytywnym rozpatrzeniu protestu - wniosek uległ na tym etapie modyfikacji, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku.
Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPO Województwa [...] na lata 2007-2013 w zakresie Działania, którego spór dotyczy, w ściśle określonych sytuacjach przewiduje możliwość korygowania wniosku.
W rozpoznawanej sprawie dopuszczalność dokonanej przez stronę skarżącą modyfikacji wniosku nie była i nie jest kwestionowana. Z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) w tym zakresie brak jest więc możliwości kontroli kasacyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wprowadzona zmiana treści wniosku z uwagi na swój przedmiot uzasadniała konieczność oceny - na etapie oceny merytorycznej po pozytywnym rozpatrzeniu protestu - kryterium innowacyjności, mimo iż kryterium to przedmiotem tego protestu nie było.
W tym stanie rzeczy nietrafny jest zarówno zarzut nieuwzględnienia Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., jak i powiązany z tym zarzut błędnego przyjęcia, że IZ była uprawniona w tej sprawie do ponownej, całościowej oceny merytorycznej wniosku.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r., przez błędne - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przyjęcie, że Regulamin Pracy komisji stanowił jeden z elementów dokumentacji konkursowej.
Art. 29 powołanej ustawy w ust. 1 stanowi, że właściwa instytucja, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Z kolei wg ust. 2 ogłoszenie to zawiera informacje obejmujące: 1) rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu;
- 2) rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie;
- 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów;
- 4) poziom dofinansowania projektów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7;
- 5) maksymalną kwotę dofinansowania projektu, o ile kwota taka została ustalona;
- 6) kryteria wyboru projektów;
- 7) termin rozstrzygnięcia konkursu;
- 8) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;
- 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu;
- 10) wzór umowy o dofinansowanie projektu;
- 11) informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego.
Niewątpliwie ustawa zawiera jedynie ogólny zarys zasad postępowania konkursowego. Określenia szczegółów, także co do sposobu naboru i wyłaniania projektów do dofinansowania oraz ich kontroli, powierzono właściwej instytucji. W tym obszarze art. 29 ust. 2 wskazuje na zakres informacji, udostępnienie których zagwarantować ma beneficjentom równy dostęp i przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, nie zaś nazwy dokumentów, w których informacje te zawarto. Ponadto, jak już stwierdzono, zakres informacji zawartych w Regulaminie Pracy Komisji Oceny Projektów nie może pozostawać i nie pozostaje w sprzeczność z niespornymi regulacjami Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów.
Wobec zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości oceny kryterium innowacyjności, w ramach kryteriów merytoryczno-technicznych szczegółowych, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wobec niespornego faktu zawarcia przez skarżącą spółkę z IZ w dniu [...] października 2013 r. umowy o dofinansowanie zgłoszonego wcześniejszym wnioskiem projektu pt. "[...]", ten sam projekt - oceniany w rozpoznawanej sprawie - nie spełniał takiego warunku innowacyjności jak bezkonkurencyjność.
Zgodzić należy się z tym, że choć oba wnioski dotyczą projektu o tym samym tytule, to chodzi w nich o dofinansowanie realizacji niepokrywających się działań/wydatków. W pierwszym przypadku - co wskazano jako okoliczność niesporną - chodziło o dofinansowanie robót budowlanych związanych z tym projektem, w drugim (po korekcie wniosku) o dofinansowanie zakupu określonych maszyn/urządzeń. Nie znaczy to jednak, że ocena innowacyjności projektu zgłoszonego w kolejnym wniosku może pomijać fakt, że projekt ten uznany został za innowacyjny z uwagi na brak konkurencyjności przy ocenie uprzednio zgłoszonego wniosku. Punkty za innowacyjność przyznawane są zgodnie z Regulaminem Oceny i Wyboru Projektów w zależności od ilości spełnionych warunków. Regulamin określa 6 punktowanych warunków, należy do nich brak bezpośredniej konkurencji w regionie (warunek nr 3 kryterium innowacyjności, w ramach kryteriów merytoryczno-technicznych szczegółowych) oraz brak bezpośredniej konkurencji w kraju (warunek nr 4).
Z chwilą podpisania umowy o dofinansowanie, o której mowa w art. 30 a ust. 1 u.z.p.p.r., w wyniku pozytywnej weryfikacji uprzednio zgłoszonego wniosku, nie można więc przyjąć, że projekt ten - objęty kolejnym wnioskiem - ciągle spełnia warunek innowacyjności/bezkonkurencyjności.
O dofinansowaniu można mówić z chwilą zawarcia stosownej umowy. Okoliczność ta winna być brana pod uwagę na każdym etapie oceny kolejnych wniosków/projektów. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 26 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Zgodnie z pkt. 1 tego artykułu instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.
Ponadto także Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w części regulującej podjecie decyzji o przyznaniu dofinansowania wskazuje, że również po podjęciu decyzji o dofinansowaniu, na etapie podpisywania umowy, IZ bada szereg okoliczności. M.in. beneficjent zobowiązany jest wówczas do złożenia oświadczenia o wszystkich realizowanych projektach z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności lub innych funduszy UE.
Z tych wszystkich względów - wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną – uznać należy, że zmiana istotnych dla kwestii przyznania dofinansowania okoliczności, także po dacie złożenia wniosku, uzasadnia wzięcie ich pod uwagę.
W tym stanie rzeczy podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. Nr 490) orzekł jak w sentencji wyroku.