Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 581/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielających zezwoleń na urządzanie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich na okres 6 lat i dokonania zmiany regulaminu tych zakładów.
Decyzjami: z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2013 r, nr [...] (wszystkie ze zmianami) Minister Finansów udzielił F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. zezwoleń na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - bukmacherskich na okres 6 lat.
We wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Spółka zwróciła się o dokonanie zmiany wspomnianych wyżej decyzji polegającej na zmianie rodzaju zakładów objętych ww. zezwoleniami "z zakładów wzajemnych - bukmacherskich na zakłady wzajemne - bukmacherskie i totalizator". Jednocześnie wniosła o zatwierdzenie zmian regulaminu, na podstawie którego prowadzona jest przedmiotowa działalność. Proponowane zmiany dotyczyły ujednolicenia terminologii, doprecyzowania zapisów oraz wprowadzenia nowych rodzajów zakładów, tj. totalizatora, a także zakładów wirtualnych. Odmawiając – decyzją z dnia [...] września 2013 r. - zmiany wskazanych wyżej decyzji udzielających zezwoleń na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – bukmacherskich oraz zmiany regulaminu zakładów wzajemnych bukmacherskich urządzanych na podstawie tych zezwoleń Minister Finansów podniósł, że żądana zmiana nie mieści się w zakresie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej następnie "u.g.h.". Nie dotyczy bowiem rodzaju zakładów wzajemnych, a ma na celu rozszerzenie zakresu obowiązującego już zezwolenia dodatkowo o totalizatory.
Na skutek odwołania Spółki od powyższego rozstrzygnięcia Minister Finansów - decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. - utrzymał je w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej zwanej "O.p." w związku z art. 8, art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 w zw. z art. 36 pkt 8 i pkt 12 oraz art. 47 u.g.h. Organ podkreślił, że określenie rodzaju zakładów wzajemnych, jakie mogą być urządzane w oparciu o dane zezwolenie jest niezbędnym elementem udzielonego zezwolenia, na co wskazuje treść art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. Art. 2 ust. 2 u.g.h. wymienia dwa rodzaje zakładów wzajemnych, a to totalizatory i bukmacherstwo.
W ocenie Ministra, brzmienie art. 51 ust. 2 pkt 1 lit b u.g.h. jednoznacznie wskazuje na zakres dopuszczalnej zmiany zezwolenia w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych. Organ może zatem dokonać zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych. Uwzględnienie wniosku strony oznaczałoby odmienne od pierwotnego określenie przedmiotu zezwolenia i tym samym wykroczenie poza granice pierwotnej sprawy administracyjnej określonej i wyznaczonej zakresem zezwolenia. Jednocześnie Minister uznał, że skoro proponowane przez Spółkę zmiany nie mogły zostać dokonane, to prawidłowym była odmowa zatwierdzenia regulaminu obejmującego takie zmiany.
Po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. WSA w Warszawie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2013 r. Sąd uznał, że organ wydając te rozstrzygnięcia dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w świetle tych przepisów niedopuszczalna jest zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - bukmacherskich, polegająca na rozszerzeniu obowiązującego zezwolenia poprzez uzupełnienie udzielonych zezwoleń o możliwość organizowania przez stronę zakładów wzajemnych w formie totalizatorów.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Minister Finansów dopuścił się również naruszenia art. 120 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., który zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Sąd zgodził się ze Spółką, że uzupełnienie treści wydanych decyzji zezwalających na urządzanie zakładów wzajemnych - zakładów bukmacherskich o dodatkową możliwość zawierania zakładów wzajemnych poza bukmacherstwem o totalizatory jest prawnie dopuszczalne. Sąd uznał mianowicie, że przepis art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. dopuszcza możliwość zmiany rodzaju zakładów wzajemnych. W tej sytuacji, należy uznać, że zmiana rodzaju zakładów wzajemnych to nie tylko zamiana bukmacherstwa na totalizator (lub odwrotnie), jak twierdzi Minister Finansów, ale także zmiana decyzji poprzez wprowadzenie możliwości uzupełnienia istniejącego rodzaju zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj przewidziany przez ustawodawcę.
W art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. wyraźnie bowiem wskazano, że dopuszczalna jest między innymi zmiana polegająca na zwiększeniu - w zakresie posiadanej już koncesji - liczby innych gier losowych (...) oraz rodzaju zakładów wzajemnych. Skoro zatem ustawa dla pozostałych gier losowych stwarza możliwość zmiany istniejącej decyzji poprzez ustalenie innej liczby (maksymalnej lub minimalnej) dla gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości czy gier na automatach, to dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych. Zdaniem Sądu, konstrukcja przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. wyłącza jedynie możliwość dokonania zmiany decyzji w zakresie "zamiany" poszczególnych typów gier losowych na zakłady wzajemne lub gry na automatach (i odwrotnie), natomiast zmiany mieszczące się w zakresie poszczególnych typów gier losowych, czy zakładów wzajemnych, czy gier na automatach - są w pełni dopuszczalne.
Nie sposób ponadto nie zauważyć, iż - jeśli ustawodawca przewidział w u.g.h., że jakieś działanie jest niedopuszczalne - to wyrażał dany zakaz w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie ustawy. Ponadto, w uzasadnieniu do projektu u.g.h. podniesiono jedynie, iż "(...) w trybie tym (tzn. art. 51 ustawy) nie będzie można więc zwiększyć liczby miejsc urządzania gier oraz pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych określonej w udzielonym zezwoleniu". Mając na względzie ów fragment uzasadnienia do projektu ustawy, wydaje się zatem, zdaniem Sądu, słuszne stwierdzenie, że celem ustawodawcy nie było wprowadzenie zakazu zmian w zakresie poszczególnych rodzajów zakładów wzajemnych. Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji wspomnianych przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., jaki proponuje Minister Finansów, zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela.
Minister Finansów nie zgadzając się z powyższym wyrokiem złożył skargę kasacyjną, kwestionując go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i oddalenie skargi, jak też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi organ zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., określanej jako "P.p.s.a.") przez naruszenie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie wymienionych przepisów można dokonać zmiany dotychczasowego zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych - bukmacherskich polegającej na dodaniu kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych - totalizatorów i tym samym możliwości uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych bukmacherskich i totalizatorów, gdy z brzmieniem tych regulacji wynika niemożność zmiany zezwolenia polegająca na dodaniu kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych,
- - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 120 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez uchylenie decyzji na skutek przyjęcia, że Minister Finansów odmawiając zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony dopuścił się naruszenia art. 120 O.p., który zobowiązuje organ do działania na podstawie przepisów prawa, podczas gdy Minister Finansów wydając decyzję działał na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., co miało wpływ na wynik sprawy.
Minister Finansów podkreślił, że Spółka prowadzi działalność na podstawie zezwoleń, które są decyzjami ostatecznymi i jako takie mogą podlegać weryfikacji tylko i wyłącznie na zasadach i w trybach określonych w przepisach prawa oraz tylko w zakresie w tych przepisach wskazanym. Wyznaczona przez art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. zmiana może zaś dotyczyć rodzaju zakładów wzajemnych, czyli zastąpienia jednego rodzaju zakładów wzajemnych innym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu
I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a.
Kwestią sporną pomiędzy stronami jest prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Według Sądu I instancji, organ odmawiając wnioskowanej przez Spółkę zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit b) u.g.h.
Sąd I instancji wyraził pogląd, że wnioskowana przez Spółkę zmiana decyzji zezwalającej na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - zakładów bukmacherskich, polegająca na jej uzupełnieniu poprzez dodanie kolejnego zakładu wzajemnego - totalizatora, wbrew stanowisku Ministra Finansów jest prawnie dopuszczalna i wynika to ze wskazanych wyżej przepisów u.g.h.
Tak więc stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru instytucji zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 51 u.g.h.
Zgodnie z art. 1 ustawy o grach hazardowych ustawa ta określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.g.h. rodzajami zakładów wzajemnych są totalizatory i bukmacherstwo. Art. 3 u.g.h. stanowi zaś, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 3 u.g.h. doprecyzowuje, że działalność w zakresie zakładów wzajemnych może być prowadzona na podstawie udzielonego zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych. Powyższe uregulowania dopełniają regułę wyrażoną w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.
z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. - dalej u.s.d.g.), iż uzyskanie zezwolenia jest wymagane do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach u.g.h. Zatem jest to działalność wyłączona spod pełnego działania zasady swobody działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP.
Ustawodawca poddając reglamentacji pewne dziedziny działalności gospodarczej czyni to w celu szczególnej ochrony dóbr wymagających takiej ochrony, tu w szczególności chodzi o ograniczanie szkodliwych skutków społecznych hazardu poprzez chronienie przed nim nieletnich, minimalizowanie działań reklamowych i promocyjnych, szczególne narażenie na różnorodne związki z działalnością niezgodną z prawem czy wręcz przestępczą. Wyrażają to w szczególności przepisy art. 27 i art. 29 u.g.h. Realizacji tych właśnie celów ustawowych służą m.in.: organizowanie zakładów wzajemnych w wydzielonych miejscach (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.h.), organizowanie działalności w tym zakresie przez osoby posiadające nienaganną opinię (art. 12 ust. 1), czy wymóg legalności źródeł pochodzenia kapitału na utworzenie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych (art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.h.).
Prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych jest dozwolone na podstawie zezwolenia udzielanego przez Ministra Finansów. Zezwolenie jest udzielane na okres 6 lat. Rodzaj zakładów wzajemnych, jakie mogą być urządzane w oparciu o dane zezwolenie, jest niezbędnym elementem zezwolenia. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz na urządzanie zakładów wzajemnych obejmuje miejsce urządzania i rodzaj zakładów wzajemnych wraz z określeniem, czy zakłady są urządzane przez sieć Internet (...).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia może, na wniosek podmiotu, który je uzyskał, dokonać zmiany koncesji lub zezwolenia. Ustawodawca przyjął więc dopuszczalność zmiany ostatecznych decyzji zezwalających na prowadzenie działalności polegających na urządzaniu zakładów wzajemnych. Minister Finansów ma możliwość ich zmiany na zasadach i trybie określonych w przepisach art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Zgodnie z tymi przepisami zmiana zezwolenia może dotyczyć m. in. rodzaju zakładów wzajemnych. Istnieje zatem możliwość zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych. Zmiana ta może polegać nie tylko na zamianie jednego zakładu wzajemnego innym (zakładów bukmacherskich na totalizatory lub odwrotnie), czy też zmniejszeniu zakładów wzajemnych, z dwóch do jednego, ale również na dodaniu do istniejącego w zezwoleniu zakładu wzajemnego kolejnego.
Ustawodawca co do zmiany zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie rodzajów zakładów wzajemnych nie zawarł żadnych przepisów, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby przesłanki zmiany. W związku z powyższym wskazane wyżej sytuacje faktyczne mogą stanowić podstawę zmiany zezwolenia określonej w art. 51 ust. 2 b) u.g.h. Ograniczenia takie zostały wprowadzone jedynie co do zmiany miejsca urządzania zakładów wzajemnych i polegają na zakazie zmiany zezwolenia w zakresie zwiększenia pierwotnej liczby punktów ich przyjmowania. Dlatego słuszny jest pogląd WSA, w myśl którego zmiana zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych określona w art. 51 ust. 2 b) u.g.h. może polegać na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych.
W świetle przepisów u.g.h. istnieje możliwość - co w sprawie nie jest sporne - wydania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych jednocześnie na dwa rodzaje zakładów wzajemnych - zakłady bukmacherskie i totalizatory i prowadzenie ich w jednym miejscu. Stąd też w przypadku ewentualnego uwzględnienia wniosku spółki o zmianę zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych poprzez dodanie do istniejącego uprawnienia do urządzania zakładów bukmacherskich - totalizatorów, nie dojdzie do sytuacji niezgodnej z przepisami u.g.h.
Zauważyć też należy, że Minister Finansów nie traci kompetencji do weryfikacji wniosku urządzającego zakłady wzajemne o zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności (art. 51 ust. 1 u.g.h.). Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.g.h. podmiot urządzający zakłady wzajemne ma obowiązek do wniosku o zmianę zezwolenia załączyć dokumenty określone w przepisach dotyczących wniosku o udzielenie zezwolenia, czyli wskazane w art. 38 u.g.h. Obawy organu dotyczące usunięcia spod jego kontroli szczególnej działalności reglamentowanej są zatem nieuzasadnione. Organ w ramach posiadanych kompetencji "może" dokonać zmiany zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, po zweryfikowaniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności po zbadaniu dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o zmianę zezwolenia.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.