Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 926/23

Uzasadnienie

1. I. Decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr 438000-COC.48.154.2021 Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2a, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm. - dalej jako ustawa o SENT) nałożył na S. Sp. z o.o. w K. (dale jako spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia przez przewoźnika art. 10a ust. 1 ustawy o SENT.
2. II. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, decyzją z 3 października 2022 r. nr 0401-IOA.48.3.9.2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że 8 grudnia 2021 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu przeprowadzili kontrolę pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], przewożącego produkty naftowe w ilości 31.668 litrów, których przewóz podlega systemowi monitorowania drogowego. Przewoźnikiem towaru była spółka.

W wyniku kontroli zgłoszenia przewozu nr SENT[...] i dokumentów towarzyszących ww. transportowi stwierdzono, że przewoźnik nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono brak przekazywania danych z lokalizatora GPS numer [...]. Powyższe okoliczności zostały dodatkowo potwierdzone wydrukami z systemu SENT GEO - monitorowanie lokalizacji pojazdów dla zgłoszenia SENT[...].

Ustalono również, że nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od aplikacji urządzeń mobilnych. Nie stwierdzono także, aby przewoźnik zgłaszał w systemie Help Desk CSD problemy w działaniu systemu. Centrum Informatyki Resortu Finansów ustaliło również, że w systemie SENT-GEO odnotowane zostały przerwy w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych przez lokalizator nr [...] trwające ponad godzinę. Ponadto w piśmie wskazano, że aplikacja mobilna e-TOLL informuje kierowcę o nieskutecznym przekazywaniu danych do systemu poprzez zmianę kolorystyki ikon oraz stosowny komunikat. Aplikacja posiada wbudowany mechanizm gromadzący w pamięci urządzenia mobilnego dane geolokalizacyjne, które nie były przesłane do systemu z uwagi na brak dostępu do sieci internetowej i przesyła je po nawiązaniu połączenia. Organ zauważył, że dokładny opis właściwego użytkowania aplikacji mobilnej e-TOLL oraz sposób informowania kierowcy o nieskutecznym przekazywaniu danych geolokalizacynych jest zamieszczony w podręczniku użytkownika dostępnym online.

Ustalono także, że w toku postępowania dowodowego spółka w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 8 grudnia 2021 r. dokonała 438.525 zgłoszeń do systemu jako przewoźnik (przeprowadzono 4.836 kontroli), 7 zgłoszeń do systemu jako podmiot odbierający (brak kontroli), 8 zgłoszeń do systemu jako podmiot wysyłający (brak kontroli). W stosunku do strony w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 8 grudnia 2021 r. organ celno-skarbowy wydał 12 decyzji wymierzających kary pieniężne z tytułu naruszenia przepisów ustawy o systemie monitorowania.

Organ odwoławczy zauważył, że wymierzona kara, poprzez swoją dolegliwość, oprócz funkcji sankcyjnej miała pełnić również rolę prewencyjną i oddziaływać w przyszłości na realizację przez stronę ustawowych obowiązków. Cel prewencyjny nie został jednak osiągnięty, bowiem pomimo kontroli i stwierdzonej nieprawidłowości, podmiot dopuścił się kolejnych, podobnych naruszeń w zakresie udostępniania geolokalizacji w okresie po kontroli, tj. od 8.12.2022 r. do 27.06.2022 r. Na podstawie analizy systemu SENT zgłoszeń i przewozów dokonanych przez spółkę ustalono, że podmiot ten w okresie po kontroli z dnia 8 grudnia 2021 r. także dopuścił się naruszenia polegającego na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ośmioma zgłoszeniami.

Jako, że w trakcie realizacji przewozu dla przedmiotowych zgłoszeń nie zostało odnotowane wadliwe działanie systemu SENT GEO, w ocenie organu, świadczy to co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Organ stwierdził, że o podejściu do obowiązków ustawowych strony świadczy jej postawa po nałożeniu kary, przejawiająca się dalszym brakiem przestrzegania przepisów tej ustawy w następnych, ujawnionych losowo w systemie SENT przewozach dokonanych bez udostępniania geolokalizacji, pomimo wykonywania przewozu. Organ wskazał, że na podstawie samej analizy systemu SENT zgłoszeń i przewozów dokonanych przez stronę ustalono, że dopuszcza się ona większej ilości naruszeń, jednakże uprawnione organy nie wymierzają kar pieniężnych za wszystkie jego naruszenia. Stosownie do użytych przez organy sił i środków, stosując zasadę proporcjonalności, organ postanowił obciążyć karą pieniężną działania ujawnione na drodze, odstępując od tych stwierdzonych na podstawie danych zawartych w rejestrze SENT.

Oceniając przesłanki odstąpienia od nałożenia kary DIAS w Bydgoszczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że uiszczenie kary pieniężnej nie wpłynie na sytuację strony w taki sposób, że będzie ona zmuszona sięgnąć po pomoc publiczną. Organy działały przy tym jedynie na podstawie materiału zgromadzonego z urzędu, gdyż strona w żaden sposób nie przyczyniła się do poszerzenia w ten sposób zgromadzonego materiału dowodowego. Nawet wezwanie z 28 stycznia 2022 r. do przedstawienia szczegółowych informacji i dokumentów świadczących o ewentualnym istnieniu ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej, strona pozostawiła bez odpowiedzi.

W ocenie organu odwoławczego, analiza sytuacji finansowej i majątkowej strony dokonana na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że zapłata kary w wysokości 10.000 zł nie zachwieje podstawami egzystencji strony i nie spowoduje konieczności sięgnięcia po pomoc państwa. Nałożona kara stanowi zaledwie znikomy ułamek osiągniętego przez spółkę dochodu.

Dokonując oceny ważnego interesu przewoźnika, organ II instancji zauważył także, że strona nie wskazała na istnienie szczególnych powodów, takich jak życie, zdrowie, czy brak możliwości zarobkowych, w konsekwencji których żądanie pełnej i terminowej zapłaty kary może zachwiać podstawami jej egzystencji i osób od niej zależnych, czy też na istnienie jakichkolwiek innych nadzwyczajnych, losowych przypadków, z powodu których należałoby od wymierzonej kary odstąpić, zaś organy podatkowe nie posiadają takiej wiedzy z urzędu. Nie wystąpiły także żadne czynniki zewnętrzne, które dawałyby podstawę do uznania ich za ważny interes przewoźnika.

Zdaniem organu nie zachodzi także przesłanka interesu publicznego, gdyż odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tym konkretnym przypadku godziłoby w zasadę poszanowania prawa dopuszczając w przyszłości brak możliwości nadzoru nad towarami podlegającymi monitorowaniu, zezwalając na przewozy towarów niedeklarowanych jako opodatkowane.

1. III. Wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na ww. decyzję DIAS w Bydgoszczy.

WSA uznał, że w trakcie całej trasy przewozu, tj. od momentu rozpoczęcia przewozu - miejsce załadunku w P. Baza Paliw nr 2 ul. [...], N. do miejsca przeprowadzenia kontroli, tj. Droga Krajowa nr 25, B. stwierdzono brak przekazywania danych geolokalizacyjnych w dniu 8 grudnia 2021 r. z lokalizatora GPS numer [...]. Dopiero w wyniku kontroli zaktualizowano dane w zgłoszeniu SENT i wówczas odnotowano przekazywanie danych geolokalizacyjnych do systemu SENT w miejscu kontroli, bez wcześniejszej trasy pojazdu.

Zwrócił uwagę, że skarżąca uważa, że zapewniła przekazywanie danych geolokalizacyjnych w trakcie przewozu a brak ich przekazywania wynikał z problemów niezawinionych przez nią, o czym świadczy treść protokołu kontroli o treści: "Kierujący M.Z. przedstawił w trakcie kontroli dane z aplikacji znajdującej się na urządzeniu mobilnym, które informowały o prawidłowości przekazywania danych." Skoro zdaniem strony więc przewoźnik i kierujący stworzyli odpowiednie warunki organizacyjnotechniczne oraz kierujący właściwie włączył lokalizator to należy przyjąć, że przewoźnik dopełnił ciążącego na nim obowiązku w postaci zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyinych środka transportu.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że uchybienie to nie spowodowało jakiegokolwiek uszczuplenia podatkowego w VAT i podatku akcyzowym, a organ naruszył zasadę proporcjonalności. Wadliwie oceniono również ważny interes przewoźnika i interes publiczny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przewoźnik jest odpowiedzialny za przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT w trakcie całej trasy przejazdu, a jego odpowiedzialność za nieprzekazywanie tych danych wyłącza niesprawność systemu. Jak wynika z protokołu kontroli (podpisanego przez kierowcę) do momentu zatrzymania pojazdu i zaktualizowania danych w zgłoszeniu SENT, przewoźnik nie przekazywał danych geolokacyjnych. Dopiero w wyniku kontroli i zaktualizowania danych w zgłoszeniu SENT, urządzenie zaczęło przekazywać do systemu aktualne dane. System działał przy tym prawidłowo i nie odrzucał danych.

W świetle powyższego WSA wskazał, że nie można stwierdzić, aby brak przekazywania danych wynikał z problemów choćby technicznych leżących po stronie systemu SENT. Brak przekazywania informacji nie leżał zatem po stronie systemu SENT, lecz po stronie przewoźnika, nawet jeżeli ikony w urządzeniu mobilnym sugerowały włączenie aplikacji. Skoro organ wykazuje, że pojazd nie jest widoczny w systemie SENT przed zatrzymaniem pojazdu, a następnie po zatrzymaniu pojazdu przez kontrolujących i na skutek ich interwencji następuje zaktualizowanie danych w zgłoszeniu SENT przez przewoźnika, co skutkuje uwidocznieniem pojazdu w systemie SENT od miejsca kontroli, to oznacza to, że przyczyna takiego stanu rzeczy istniała po stronie przewoźnika.

W aktach znajduje się decyzja Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z 11 maja 2022 r. (k. 217-222) wydana także względem spółki, która orzeka o odstąpieniu od nałożenia kary. Wynika z niej, że:

"W momencie kontroli ikony baterii i Internetu świeciły na zielono, natomiast ikona GPS na czerwono." Wskazuje to, że przedmiotowa sprawa to nie pierwszy przypadek, kiedy ikony są koloru zielonego, a mimo to dane lokalizacyjne pojazdu nie są przekazywane. Skarżąca wiedziała już o występującej nieprawidłowości, która zdarzała się przed kontrolą w sprawie niniejszej. Istnieje zatem po stronie skarżącej problem, który wymaga zainteresowania i rozwiązania, skoro organ udowadnia, że system SENT działa prawidłowo, a mimo to dane nie są przekazywane. To przewoźnik musi zapewnić prawidłowe, właściwe użytkowanie urządzenia. Wskazywane ikony (zielone) nie podważają ustaleń organu. Z protokołu kontroli wprost wynika, że dopiero w wyniku interwencji kontrolujących doszło do ujawnienia pojazdu w systemie SENT, wówczas urządzenie zaczęło przekazywać do systemu aktualne dane geolokacyjne. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca nie zapewniła przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT w trakcie całej trasy przejazdu i gdyby nie kontrola przeprowadzona na drodze, to pojazd z produktem naftowym nie byłby widoczny. Ustalenia tego nie zmienia i nie usprawiedliwia powoływanie się przez skarżącą na zorganizowanie w spółce zespołu pracowników mających nadzorować prawidłowe zgłoszenia do systemu SENT.

Pojazd wraz z lokalizatorem nie był widoczny w systemie dla funkcjonariuszy służby celno-skarbowej dokonujących kontroli. Sygnał nie był przekazywany podczas przemieszczania pojazdu. Powyższe oznacza, że nie było możliwe prawidłowe śledzenie przewozu przedmiotowego towaru - produktów naftowych. Słusznie zatem organy uznały, że to skarżąca nie wypełniła ustawowego obowiązku wynikającego z art. 10a ustawy o SENT.

Jeszcze raz podkreślono, że w dniu 8 grudnia 2021 r. nie odnotowano utrudnień w dostępie do rejestru SENT ani wadliwego działania systemu lokalizacji pojazdów SENT GEO, wystarczyło zaktualizowanie danych przez przewoźnika w zgłoszeniu SENT po interwencji kontrolujących, a pojazd od razu był widoczny. Sąd zauważa, że w toku postępowania spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż nie ponosi odpowiedzialności za brak przesyłania danych geolokalizacyjnych, gdy jednocześnie organ wykluczył przyczyny zewnętrzne (poza przewoźnikiem).

Z protokołu kontroli wynika, że po ponownym zaktualizowaniu danych wprawdzie pojazd był widoczny w systemie SENT, jednakże "bez wcześniejszej trasy pojazdu". Oznacza to, że w pamięci urządzenia mobilnego dane geolokalizacyjne nie były gromadzone i nie przekazywane do systemu SENT.

Niewątpliwie z uwagi na charakter i zakres prowadzonej działalności, spółce znane są wymogi wypełniania zgłoszeń SENT i skutki uchybień w tym zakresie. Nie było przy tym podstaw, by stwierdzonym wadom zgłoszenia przypisać charakter omyłek oczywistych i nieistotnych.

Odnosząc się do przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary WSA zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy sytuacji finansowej skarżącej. Spółka nie posiada zaległości podatkowych, jak i nie zalega z opłacaniem składek ubezpieczeniowych. To organ we własnym zakresie pozyskał dane od Naczelnika Małopolskiego Urzędu Skarbowego w Krakowie oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Pile. W zeznaniu za 2019 rok spółka wykazała dochód w wysokości 97.155,94 zł, natomiast w zeznaniu za 2020 r. w wysokości 7.507.037,12 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Pile poinformował, że płatnik nie posiada zaległości z tytułu nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

W konsekwencji kondycja finansowa spółki nie wyklucza uiszczenia przez nią kary pieniężnej i organ trafnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi ważny interes przewoźnika uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary.

Z kolei sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych oraz rozpoczęcie przekazywania danych podczas kontroli od miejsca kontroli nie przesądzają, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy. Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizacje celów i założeń ustawy o systemie monitorowania uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa. Kary pieniężne przewidziane ustawą o systemie monitorowania nie mają charakteru fiskalnego, lecz prewencyjny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie brak podstaw by twierdzić, że nałożona kara - z uwagi na liczbę i charakter uchybień w zgłoszeniach SENT - narusza zasadę proporcjonalności. Ustalone w rozpatrywanym przypadku naruszenia - które, jak już wskazano, uchybiały wymogom określonym w ustawie, a nieprawidłowości dotyczyły braku przekazywania danych mających istotne znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego - nie mogą być oceniane tak samo, jak naruszenia określane jako "drobne" (np. niepodanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, niedokładne wypełnienie zgłoszenia o charakterze oczywistych omyłek).

W tym kontekście zasadnie organ zwraca uwagę, że nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie nie mają charakteru incydentalnego, pomimo dużej ilości dokonywanych przez skarżącą przewozów. Organ ustalił, że spółka w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 8 grudnia 2021 r. dokonała:

1. - 438.525 zgłoszeń do systemu jako przewoźnik, ale kontroli przeprowadzono 4836,
2. - 7 zgłoszeń do systemu jako podmiot odbierający (brak kontroli).
3. - 8 zgłoszeń do systemu jako podmiot wysyłający (brak kontroli).

W stosunku do strony organ celno-skarbowy wydał 12 decyzji wymierzających kary pieniężne z tytułu naruszenia przepisów ustawy o SENT. Jednakże należy mieć na uwadze, że na podstawie analizy systemu SENT zgłoszeń i przewozów dokonanych przez spółkę organ odwoławczy ustalił, że po dacie kontroli w niniejeszej sprawie skarżąca dopuściła się naruszeń polegających na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ośmioma zgłoszeniami.

Rację przyznano więc organowi, że powyższe nie świadczy o należytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. W dalszym ciągu dochodzi do nieprzestrzegania przepisów ustawy w zakresie ujawnionych losowo w systemie SENT przewozów dokonanych bez udostępniania geolokalizacji, pomimo wykonywania przewozu. Skarżąca nie dostrzega ponadto, że na podstawie samej analizy systemu SENT zgłoszeń i przewozów dokonanych przez spółkę organ stwierdził, że przewoźnik ten dopuszcza się większej ilości naruszeń, ale organy nie wymierzają kar pieniężnych za wszystkie jego naruszenia, lecz wyłącznie za te, które są ujawnione na drodze, jak w niniejszej sprawie. Nie jest więc tak, że organ wymierzając karę nie stosował zasady proporcjonalności. W aktach administracyjnych znajdują się kopie decyzji, na podstawie których - pomimo stwierdzenia nieprawidłowości także na drodze - organ odstąpił od wymierzenia kary.

Organ nie wymierzał zatem kary za wszystkie tego rodzaju naruszenia, lecz dopiero przy powtarzających się naruszeniach i wyłącznie stwierdzonych na drodze, aczkolwiek też nie wszystkich. Obok naruszeń stwierdzonych na drodze, wystąpiło szereg naruszeń, które jednak nie były objęte karami. Ze skargi wyłania się natomiast taki obraz, jakby przedmiotową sprawę należało oceniać jednostkowo i w oderwaniu od pozostałych naruszeń, których dopuszcza się skarżąca jako przewoźnik, a które powinny być pomijane przy stosowaniu art. 22 ust. 3 ustawy o SENT.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że nałożona kara pieniężna doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia tak społecznego jak i indywidualnego, ani do sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Skarżąca nie współpracowała przy tym z organem w zakresie przedstawienia szczegółowych informacji i dokumentów świadczących o ewentualnym istnieniu ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie WSA organy poczyniły zatem w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich trafne wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść.

1. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. Sp. z o.o. w K. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 10a ust. 1 ustawy o SENT poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła obowiązku polegającego na zapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu SENT[...] w trakcie całej trasy przewozu, podczas gdy spółka oraz kierujący pojazdem wykonali wszystkie obowiązki wynikające z art. 10a ust. 1 oraz art. 10b pkt 1 ustawy o SENT tj. podjęli wszystkie czynności, których można rozsądnie wymagać, a które mają zapewnić wykonanie obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów ustawy o SENT (dokonano odpowiedniego wprowadzenia danych do systemu SENT, włączono lokalizator w pojeździe, a wskaźniki w Aplikacji Mobilnej Kierowcy wskazywały, iż dane geolokalizacyjne są prawidłowo przekazywane);
3. b) art. 22 ust. 2b w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że samo pozyskanie przez organ informacji z Centrum Informatyki Resortu Finansów (właściwym ze względu na obsługę systemów SENT i SENT-GEO) z której wynika, że w okresie realizacji przedmiotowego zgłoszenia SENT nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, jest wystarczające do przyjęcia, że rejestr był "dostępny", a skarżąca mogła zapewnić przekazywanie danych geolokalizacyjnych zgodnie z ustawą o SENT, a w konsekwencji, że zachodzi przesłanka do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, podczas gdy "niedostępność rejestru" uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary oznacza również sytuację, w której z przyczyn nieustalonych przez organ, ale nie wynikających z niedopełnienia obowiązków przez przewoźnika/kierowcę, przekazywanie danych geolokalizacyjnych zostało zakłócone,
4. c) art. 22 ust. 3 ustawy o SENT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "ważny interes przewoźnika" ogranicza się jedynie do kondycji finansowej skarżącej oraz przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi "ważny interes publiczny", podczas organ stosując "represyjne" przepisy ustaw (w tym ustawy o SENT) winien stosować zasadę proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności tej sprawy z uwzględnieniem celów ustawy o SENT oraz z uwzględnieniem wartości takich, jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie do organów państwa.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę zaskarżonego orzeczenia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów administracyjnych I i II instancji poprzedzających wydanie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

W każdym przypadku strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.

1. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. VI. Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII. Przechodząc do meritum zauważyć należy, że skarga kasacyjna, pomimo powołania w jej wstępnej części art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., formułuje wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co zgodnie z zasadą dyspozycyjności tego środka odwoławczego, wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu i zakreśla pole badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Przyjęcie zatem przez stronę konwencji, zgodnie z którą kwestionowane są wyłącznie naruszenia materialne, skutkuje tym, że ustalony stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia WSA, nie jest w ogóle prezentowany jako przedmiot sporu i nie może stanowić w związku z tym pola do formułowania przez Naczelny Sąd Administracyjny jakichkolwiek oceny w tym zakresie. Stan faktyczny sprawy traktowany zatem musi być jako skutecznie niepodważony, a więc prawidłowo ustalony.

W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na to, że w ramach poczynionych ustaleń faktycznych, zarówno organy jak i WSA przyjęły, że w dacie stwierdzenia uchybienia system SENT działał prawidłowo, nie odrzucał żadnych komunikatów przesyłanych z lokalizatorów, przez co nie zmaterializowała się podstawa odstąpienia od kary określona w art. 22 ust. 2b ustawy o SENT, zaś zaistniały w sprawie problem leży po stronie przewoźnika. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., można i należy zwalczać za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując określone uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. najnowsze orzecznictwo w tym względzie wynikające m.in. z wyroku NSA z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 830/23). Ustaleń faktycznych nie zwalczają zatem zarzuty materialne, które mogą co najwyżej służyć do wykazania, że w niewadliwie ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, dokonano błędnej subsumcji normy prawnej (niewłaściwie zastosowano prawo).

W związku z tym, w niniejszym postępowaniu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie ustalenia faktyczne, w szczególności przyjęty przez organy i zaakceptowany przez WSA fakt działania systemu SENT bez zakłóceń wpływających na przyjmowanie danych oraz ustalony powód ich nieprzekazywania, który powiązano ze spółką, jako wynikający z niewłaściwego działania przewoźnika.

Powyższe stanowisko jest konsekwencją przyjętej przez stronę skarżącą kasacyjnie konstrukcji skargi kasacyjnej, formułującej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym kontekście i przy takim założeniu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej oznaczony lit. a).

Nie ma przede wszystkim mowy o tym, aby art. 10a ust. 1 ustawy o SENT został w niniejszej sprawie błędnie zrozumiany, na co wskazuje strona w podniesionym uchybieniu. Zarówno WSA jak i organy prawidłowo odczytują normę prawną wynikająca z tego przepisu, jako nakładającą na przewoźnika obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całego przejazdu za pomocą lokalizatora lub zewnętrznego systemu lokalizacji. Jest to bez wątpienia obowiązek bardzo szeroko ujęty, jednakże uzasadniony celem i istotą ustawy o SENT, przy czym kierowany jest do podmiotów profesjonalnie wykonujących transport drogowy towarów wrażliwych, co nie pozostaje bez znaczenia. Nie wystarczy zatem - dla jego realizacji - wyłącznie wskazanie numeru urządzenia GPS w zgłoszeniu SENT, w sytuacji, gdy podczas całego przejazdu urządzenie to po prostu nie przesyła danych, a przewoźnik tego w żaden sposób nie kontroluje i nie weryfikuje aktualności danych (w istocie nawet o tym nie wie, polegając w całości na kierowcy).

Obowiązek ten wymaga podjęcia wszelkich działań, jakie w danym przypadku są konieczne dla osiągnięcia celu w postaci zapewnienia przekazywania danych o aktualnym położeniu pojazdu, tym bardziej, że państwo zapewniło skuteczną i przede wszystkim łatwą możliwość weryfikacji w czasie rzeczywistym, czy dane z lokalizatora trafiają do systemu, w szczególności zaś czy lokalizator komunikuje się z systemem, przesyłając mu niezbędne informacje. Posiadanie więc w zestawie pojazdów lokalizatora traktowanego przez stronę jako prawidłowo działającego, nie wypełnia obowiązku sprawowania nadzoru nad wykonywanym transportem, w tym czy wykonujący transport kierowca w sposób właściwy używa lokalizatora. To więc, że dokonano odpowiedniego wprowadzenia danych do systemu SENT, włączono lokalizator w pojeździe, a wskaźniki w Aplikacji Mobilnej Kierowcy wskazywały, że dane geolokalizacyjne są prawidłowo przekazywane, nie oznacza w realiach sprawy, że doszło do wykonania obowiązku przewoźnika tj. nadzoru nad przekazywanymi danymi, co należy rozdzielać od obowiązków kierowcy.

Pomijając brak skutecznego podważenia przyjętego stanu faktycznego, w szczególności powodów nieprzekazywania danych, strona ocenia ustalone okoliczności jedynie z perspektywy minimalnych obowiązków, jakie rekonstruuje z poszczególnych stadiów jakie poprzedzają sam przejazd i przekazywanie danych. W sprawie niewątpliwie strona nie zweryfikowała, czy dane jakie miał do systemu przekazywać lokalizator, w rzeczywistości do niego trafiają.

Nie jest także trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. b).

Strona wskazuje w nim na "błędną wykładnię art. 22 ust. 2b w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT poprzez jego niezastosowanie". W tym zakresie kwestionuje oparcie się przez organ na informacji uzyskanej z Centrum Informatyki Resortu Finansów (obsługujących SENT i SENT-GEO), z której wynika, że system był w dacie naruszenia sprawny (inaczej mówiąc przyjmował dane z lokalizatorów). Zdaniem strony nie jest to jednak wystarczające do przyjęcia, że rejestr był "dostępny", a skarżąca mogła zapewnić przekazywanie danych geolokalizacyjnych zgodnie z ustawą o SENT. Niedostępnością rejestru, uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary, jest zdaniem spółki również sytuacja, w której z przyczyn nieustalonych przez organ, ale nie wynikających z niedopełnienia obowiązków przez przewoźnika/kierowcę, przekazywanie danych geolokalizacyjnych zostało zakłócone.

Ponownie pomijając to, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego strona zwalcza ustalenia faktyczne, nie zachodzi sytuacja, w której WSA przyjąłby taką wykładnię prawa, która wyłączałaby inne, poza informacją z CIRF, dowody i dane świadczące o niesprawności systemu SENT, a do tego strona właśnie się skłania w ocenianym zarzucie.

Należy podkreślić, że informacja od podmiotu nadzorującego system SENT, na bieżąco monitorującego przekazywane do niego dane, a także jego sprawność, jest istotnym, choć nie jedynym dowodem na to, czy system działa poprawnie, umożliwiając wywiązywanie się przez podmioty zobowiązane z obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako oczywistą tezę, że informacja od "operatora systemu SENT" podlega takiej samej ocenie dowodowej, jak każdy inny dowód dotyczący sprawności działania systemu. Niemniej jednak z informacji uzyskanych z CIRF w tej konkretnie sprawie wprost wynika, że system w czasie stwierdzenia naruszenia działał prawidłowo, a mimo to dane nie były przekazywane. CIRF nie wskazywało, że nie są znane przyczyny braku przesyłania danych, czy też niejednoznaczna jest ocena, czy system przypadkiem nie odrzuca danych do niego przekazywanych. Strona twierdzi natomiast, że podjęte przez nią akty staranności są wystarczające do oceny, że istnieje wątpliwość co do działania systemu, z czym w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić. Spółka, posiadająca rozbudowaną strukturę i doświadczenie w branży przewozów towarów wrażliwych, o czym świadczy już choćby liczba dokonanych zgłoszeń, powinna co najmniej zweryfikować, czy dane z lokalizatora są rzeczywiście przekazywane w trakcie trwającego przejazdu.

Wykazanie, że system był niesprawny wymagałoby jednak wykazania, że istnieje nieznana dla jego operatora wada, która powoduje nieprzekazywanie danych. Zaznaczyć jednak trzeba, że konstrukcji systemu SENT przyświeca takie założenie, że wadę lokalizatora można wychwycić wglądem w narzędzia udostępnione przez administrację skarbową, bowiem na bieżąco informuje ono o tym, czy dane geolokalizacyjne dotarły, a więc czy są przekazywane przez urządzenie pokładowe zamontowane w pojeździe.

Aktualne pozostają przy tym uwagi dotyczące sposobu zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż tego dotyczą w istocie twierdzenia strony formułowane w ramach omawianego zarzutu.

Nie jest także zasadny zarzut z lit. c) skargi kasacyjnej.

Strona wiąże naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o SENT z jego błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że pojęcie "ważny interes przewoźnika" ogranicza się jedynie do kondycji finansowej skarżącej oraz przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi "ważny interes publiczny". Niemniej jednak, jak dalej wskazuje strona, stosując represyjne przepisy ustawy o SENT organ powinien stosować również zasadę proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem celów ustawy o SENT oraz z uwzględnieniem wartości takich, jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie do organów państwa.

Odnośnie do przesłanki ważnego interesu przewoźnika, wbrew ocenom spółki, jej istota koncentruje się właśnie na kwestiach związanych z tym, w jaki sposób ewentualna kara wpłynie na sytuację przewoźnika, przy czym chodzi przede wszystkim o jego sytuację majątkową, osobistą, rodzinną, organizacyjną, itp., a nie o jego przekonanie co do słuszności nakładanej kary, jej sprawiedliwość, czy też budowania zaufania do organów państwa.

"Interes przewoźnika" to zatem pewien stan oczekiwania tej osoby (fizycznej lub prawnej), na pozyskanie lub co najmniej zachowanie aktualnie posiadanych korzyści (majątkowych lub niemajątkowych). "Ważny interes przewoźnika" to więc przede wszystkim sytuacja, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, nie będzie on w stanie regulować zobowiązań, przez co może zaistnieć ryzyko sięgania po wsparcie państwa w utrzymaniu tejże jednostki. Wówczas rozważenia wymaga, czy nałożenie kary będzie zasadne.

W postępowaniu dotyczącym przyznania ulgi jaką jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej organ powinien zatem przeprowadzić analizę sytuacji majątkowej i gospodarczej przewoźnika, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło.

Podsumowując powyższe rozważania, spełnienie przesłanki ważnego interesu przewoźnika wiąże się z zaistnieniem po jego stronie szczególnych powodów, w konsekwencji których już samo nałożenie kary może być postrzegane jako powodujące zachwianie podstawami egzystencji (funkcjonowania) przewoźnika i osób od niego zależnych.

Jak wskazano, nie ma tu znaczenia kwestia postrzegania przez przewoźnika kary np. jako surowej, czy w jego ocenie nienależnej. Subiektywne wrażenia nie mają więc znaczenia. Podobnie w kontekście ważnego interesu przewoźnika, wpływu na jego zaistnienie nie ma dotychczasowe zachowanie przewoźnika (wieloletnie prowadzenie legalnej i uczciwej działalności, terminowe regulowanie zobowiązań, w tym publicznoprawnych), gdyż są to okoliczności brane pod uwagę w ramach rozważania interesu publicznego, a nie ważnego interesu przewoźnika.

Idąc dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że w sprawie sporne było to, czy ziściła się przesłanka interesu publicznego, który przemawiałby za odstąpieniem od nałożenia kary.

Wskazać należy zatem, że pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, nie posiada definicji legalnej, a więc ustalenie jego zakresu pozostawione jest praktyce orzeczniczej. W związku z tym, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, pojęcie to może obejmować, choć nie w każdym przypadku musi tak być, wiele okoliczności i przypadków, przy czym katalog tego rodzaju stanów jest bez wątpienia otwarty.

Przy analizie interesu publicznego można więc rozważać i brać pod uwagę, choć czynić to należy z dużą dozą ostrożności, uwzględniając w szczególności okoliczności naruszenia, np.:

1. - kwestię stosunku kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów,
2. - czy stwierdzone uchybienie stwarza realne zagrożenie uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa (jest np. często wykorzystywanym schematem działania przestępców), czy jest dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, choć nie jest to wymóg bezwzględny,
3. - czy nieprawidłowości wystąpiły jednokrotnie (sporadycznie) czy występują często u przewoźnika (brak dbałości),
4. - czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów,
5. - wcześniejsze ukaranie przewoźnika,
6. - doniosłość uchybienia z punktu widzenia istoty ustawy o SENT, itp.

Uwzględniając naturalną potrzebę elastycznej oceny wskazanej przesłanki oraz swoiste przenikanie się do pewnego stopnia okoliczności stanowiących o interesie publicznym i interesie przewoźnika (w szczególności w warstwie ekonomicznej), przy jej analizie wziąć należy pod uwagę okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, jego przyczyny, postawę przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli oraz to, czy w okolicznościach sprawy kara realizuje cel ustawy o SENT.

Jak wskazano, odstąpienie jest sposobem na łagodzenie formalizmu prawnego i surowości kary, a więc stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Instytucji tej nie można jednak uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej niewątpliwie wyjątkowy i zarazem szczególny charakter.

Interes publiczny będzie więc mógł wystąpić wówczas, gdy sankcja, którą należałoby nałożyć, uznana będzie za wyjątkowo nadmierną (dolegliwą w znacznie większym stopniu niż jest niezbędny dla osiągnięcia ogólnospołecznego celu ustawy). W takim przypadku przesłanka interesu publicznego rzeczywiście nakazywać będzie odstąpienie od nałożenia kary.

Z uwagi na doniosłość kwestii nałożenia i odstąpienia od kary, jako oczywiste należy w związku z tym traktować stwierdzenie, że ocena podstaw do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o SENT nie może być dowolna, a przewidziana w omawianym przepisie uznaniowość organu, nie może oznaczać niczym nieskrępowanej swobody w decydowaniu o odstąpieniu od nałożenia kary. Nadal należy jednak pamiętać, że omawiane odstąpienie jest wyjątkiem, a nie zasadą. Zasadą jest karanie za czyn wypełniający znamiona uchybienia administracyjnego.

W niniejszej sprawie kryteria rozumienia interesu publicznego z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT zostały przez organy i WSA prawidłowo odczytane, zatem nie zachodzi wskazywana w skardze kasacyjnej sytuacja nieuwzględnienia kwestii związanych z zasadą zaufania do organów, bezpieczeństwa czy też nieuwzględnienie postawy skarżącej spółki. Kwestie te pośrednio uwzględnia się ważąc wystąpienie przesłanki interesu publicznego.

Niewątpliwie uwzględniono też cel ustawy o SENT i przede wszystkim wagę naruszenia czyli niewywiązanie się z kluczowego elementu jakim jest przekazywanie danych geolokalizacyjnych w czasie rzeczywistym.

Wprowadzenie ustawy o SENT było spowodowane koniecznością zwalczania szarej strefy, nielegalnie obracającej towarami wrażliwymi, głównie paliwem i jego pochodnymi, w skali nie milionów a miliardów złotych. Przewidziane w powołanej ustawie obowiązki jak i środki zapewniające ich wykonanie nie mogą być zatem postrzegane jako kolejny, zwykły sposób sankcjonowania wprowadzonego reżimu prawnego, w celu zapewnienia posłuchu i egzekwowania prawa, ale raczej jako regulacja do pewnego stopnia szczególna, właśnie z uwagi na jej cel i dziedzinę, której dotyczy, a także adresatów - profesjonalne podmioty z branży przewozowej.

Obowiązki z ustawy o SENT, z racji na cel ich wprowadzenia i konieczność stałej i prawidłowej realizacji przez absolutnie każdego przewoźnika w każdych warunkach (jest to stan docelowy do jakiego dąży ustawa), z uwagi na wieloaspektową i wielopoziomową potrzebę pozyskiwania przez organy danych związanych z ruchem towarów wrażliwych, nie mogą być bagatelizowane, czy też osłabiane twierdzeniem o drobnym charakterze uchybień.

Stąd też nie może dziwić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przepisy ustawy o SENT nie uzależniają nakładania kar pieniężnych od powstania uszczupleń podatkowych, a zatem posługiwanie się argumentem w postaci braku narażenia "fiskusa" na stratę nie świadczy o automatycznym zaistnieniu interesu publicznego.

W kontekście tego brak informacji o bieżącym położeniu środka transportu (w ogóle), uniemożliwia ciągłość jego monitorowania przez służby, a więc realizację podstawowego celu ustawy (analizę danych ad hoc, weryfikację miejsc potencjalnych działań przestępczych, itp.). Nie jest bowiem wykluczone, że właśnie wtedy, gdy transport nie podlega monitoringowi, może dojść do naruszenia prawa mającego wpływ na kluczowe dla skarbu państwa podatki (VAT, akcyza). Cel ustawy, w tym przewidziane w niej narzędzia, pozwalające prześledzić nie tylko bieżąco ale także wstecznie każdy zgłoszony i monitorowany przejazd, to istota tej regulacji. Stąd potrzeba przekazywania prawidłowych danych jest tak bardzo ważna. Całkowity brak ich przekazywania, to zaraz za brakiem zgłoszenia do systemu SENT, naruszenie najpoważniejsze, a więc surowo karane.

Ponadto brak przekazywania danych (w ogóle lub chwilowy) może stanowić swoiste testowanie reakcji organów odpowiedzialnych, stąd wskazany "stan docelowy" systemu SENT to absolutny brak jakichkolwiek uchybień w przekazywaniu danych, wymuszany właśnie karami administracyjnymi.

Tym samym ważkość całkowitego braku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych powoduje, że naruszenie to jest istotne z perspektywy działania całego systemu monitorowania przewozów i nie stanowi wyłącznie nieistotnego uchybienia o charakterze formalnym. Jest w przypadku niniejszej sprawy następstwem braku należytej staranności nie tyle kierowcy, który z mocy ustawy jest zobowiązany do określonych zachowań, a bliżej nieokreślonego pracownika strony skarżącej, zarządzającego obowiązkami nałożonymi ustawą. Stan nieprzekazywania danych trwał w tym przypadku od momentu rozpoczęcia przejazdu i został usunięty w związku z kontrolą. Nadto, na co zwrócił uwagę organ po kontroli spółka również dopuściła się dalszych, takich samych naruszeń.

W powyższej sytuacji organy mogły przyjąć, a WSA miał prawo zaakceptować stanowisko, że interes publiczny nie przemawia w tej sprawie za odstąpieniem od nałożenia kary administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).