Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 369/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.W. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) po wznowieniu postępowania uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie może być wykonana i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. z tytułu ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 82,87 ha, w tym do działki rolnej A, położonej na działkach ewidencyjnych nr 60 i 61 o powierzchni 23,01 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał wnioskodawcy płatność ONW zgodnie z wnioskiem.
W dniu 27 lutego 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły dokumenty potwierdzające zaprzestanie użytkowania rolniczego przez skarżącego zadeklarowanych we wniosku działek nr 60 i 61 (gmina K., obręb R.), to jest umowa sprzedaży ww. działek, wypis z rejestru gruntów oraz oświadczenie A.S., z treści którego wynika, iż jest on użytkownikiem ww. działek od dnia 28 września 2007 r. W wyniku powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 r., w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), zwanej dalej: ustawą z dnia 7 marca 2007 r., art. 138 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.2004.345.1), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1973/2004, w związku z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.2006.368.74) oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję ostateczną z dnia 16 stycznia 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2007 ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli, wynoszącą 38,44 %.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania skarżącego Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na treść § 2 i § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. stwierdził, że na dzień wydania decyzji producent nie był posiadaczem działek nr 60 i 61 zadeklarowanych we wniosku. Utrata przez skarżącego fizycznego władztwa nad ww. działkami - które stanowiły przedmiot umowy sprzedaży - przed wydaniem decyzji w sprawie płatności z tytułu ONW powoduje, że wnioskodawca traci prawo do płatności z tytułu ONW do tych gruntów.
W skardze na powyższą decyzję do WSA w B. S.W. zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz będących podstawą rozstrzygnięcia rozporządzeń poprzez błędną ich wykładnię. W uzasadnieniu podniósł, że działki nr 60 i 61 sprzedał w dniu 15 maja 2007 r., jednak zaprzestał ich użytkowania dopiero w dniu 28 września 2007 r., tj. po zebraniu plonów. Dowody potwierdzające, że do tego dnia był posiadaczem tych działek, uprawiał je i zbierał plony znajdują się w dokumentacji ARiMR. Zdaniem skarżącego, płatność za dany rok produkcyjny powinna być przyznana temu rolnikowi, który faktycznie wykorzystywał rolniczo grunty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd powołując się na § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym dopłaty przysługują posiadaczowi gruntów rolnych. Sąd nie podzielił jednak poglądu, że warunkiem przyznania płatności ONW jest ich posiadanie na dzień wydania decyzji. Z przepisów powołanych w podstawie prawnej wydanych w sprawie decyzji, to jest § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. i art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 w związku z art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006 nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności.
Z kolei treść § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2, ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. wskazuje, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego, na co wskazują takie zwroty, jak "płatności ONW w danym roku kalendarzowym", "wniosek składa się co roku".
W ocenie Sądu I instancji, decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady, uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 559/08 na gruncie § 7 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie płatności ONW, zgodnie z którym zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, łączącym się z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego, nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Pogląd ten z uwagi na zbieżność regulacji prawnej pozostaje aktualny w rozpoznawanej sprawie, w której nie jest sporne, że skarżący w dniu 14 maja 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów na rok 2007, w dniu 15 maja 2007 r. sprzedał działki nr 60 i 61 objęte wnioskiem, a ich wydanie nastąpiło w dniu 28 września 2007 r. Do tego czasu skarżący rolniczo je użytkował.
Dla sprawy istotny jest więc stan faktyczny powstały w okresie od początku 2007 r. do dnia zakończenia przez skarżącego w 2007 r. wykonywania czynności na gruntach rolnych. Fakt, że skarżący po zakończeniu sezonu rolniczego utracił posiadanie działek nr 60 i 61 nie może być przeszkodą do przyznania mu płatności. Powyższemu nie sprzeciwia się treść § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., który reguluje kwestie przejęcia uprawnień do płatności ONW przez następcę wyłącznie po złożeniu przez niego stosownego wniosku i nie pozbawia dotychczasowego posiadacza płatności.
W konkluzji Sąd stwierdził, że zasadniczym celem udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej, wynikającym z preambuły (pkt 24) i z art. 13 rozporządzenia nr 1257/1999, jest zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich oraz utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Przyjęcie poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do wniosku, że nawet gdyby skarżący gospodarował w danym roku na gruntach ONW i zbył działki po zakończeniu roku kalendarzowego, lecz przed wydaniem decyzji przez organ, płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby nikomu, a to prowadziłoby do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW.
Nie można też zaakceptować stanowiska, że czynnikiem rozstrzygającym w sprawie jest data wydania decyzji, nie zaś gospodarowanie na gruntach ONW. Z procesowej zasady, że organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji nie wynika sformułowana przez organ teza, iż rolnik powinien być posiadaczem gruntów do momentu wydania decyzji. W konsekwencji organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 w związku z art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006.
Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. w związku z art. 14 ust. 2, pkt 24 preambuły i art. 13 rozporządzenia nr 1257/1999 w związku z § 6 i § 9 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004. Organ zarzucił też mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 104 k.p.a.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego organ nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że posiadanie przez rolnika gruntów zgłoszonych we wniosku o płatności ONW do momentu wydania decyzji nie jest warunkiem przyznania tej płatności w sytuacji, gdy rolnik nie zgłosił zbycia posiadanych gruntów przed kontrolą organu i nie wywiązał się z obowiązku prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez co najmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Skarżący rolnik powinien był zawiadomić organ i dokonać zmiany wniosku w kreślonym czasie i formie, czego nie uczynił.
Sąd I instancji błędnie też stwierdził, że cele wskazane w rozporządzeniu nr 1257/1999 takie jak zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowanie terenów wiejskich oraz utrzymanie i promowanie trwałych systemów gospodarki leśnej gwarantuje przyznanie płatności rolnikowi, który po dokonaniu zbiorów pozbył się gruntu, a nie gwarantuje realizacji tego celu przechodzenie płatności na te podmioty, które zobowiążą się do zachowania warunków gospodarowania na gruncie, jakie zapewniał pierwotny wnioskodawca (posiadacz). Przyjęcie przez Sąd, że znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy nie określają obowiązku posiadania gruntów zadeklarowanych we wniosku do dnia wydania decyzji przez organ, pozostaje w sprzeczności z ich brzmieniem i celem.
W konsekwencji takiego stanowiska Sąd wadliwie stwierdził, bez uwzględnienia obligatoryjnego charakteru art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, że organ nie mógł zastosować określonych w nim sankcji. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie ma zastosowania zasada obowiązku uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Powyższe uchybienia doprowadziły do wydania wadliwego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych rozporządzeń, ponieważ WSA zasadnie przyjął, że skarżący spełnił przesłanki niezbędne do przyznania mu płatności z tytułu ONW do gruntów rolnych na 2007 r. Zostały one określone w § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. nawiązującym do wskazanych tam przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, w których zdefiniowano m.in. pojęcie rolnika, zakres jego obowiązków, sposób prowadzenia działalności rolniczej odpowiadający utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z normami ochrony środowiska, a także limity powierzchni takich gruntów.
Jedną z przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW jest posiadanie gruntów przez ubiegającego się o nią rolnika. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie NSA jednolicie już się przyjmuje, że o prawie do płatności przesądza posiadanie gruntów w takim właśnie rozumieniu (np. wyrok z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 342/06).
Skarżący udowodnił posiadanie działek Nr 60 i 61 do dnia 28 września 2007 r. umową ich sprzedaży A.S., w której przyjęto, że wydanie ich w posiadanie nabywcy nastąpi w tym właśnie dniu. Fakt uprawiania tych działek i zebrania plonów do tego czasu przez skarżącego potwierdził ich nabywca oświadczeniem z dnia 12 grudnia 2007 r., organ tego nie kwestionował i dlatego posiadanie działek przez skarżącego do dnia 28 września 2007 r. utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej jest okolicznością bezsporną. W rozpoznawanej sprawie chodzi więc tylko o rozstrzygnięcie, w jakim okresie rolnik powinien być posiadaczem gruntów, aby otrzymać do nich płatność ONW na dany rok kalendarzowy. Zdaniem organu, rolnik winien być ich posiadaczem aż do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, natomiast okres posiadania gruntów przez rolnika – wg skarżącego – należy odnosić do roku gospodarczego w rolnictwie liczonego od jesieni do jesieni, który nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym.
Problematyką tą zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny na tle wcześniej obowiązującego § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), odpowiadającego unormowaniu w § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. W wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 559/08 uznał, że przeszkodą do wypłaty płatności ONW producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałych po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na nich czynności przez tego producenta. Już wcześniej w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 260/07 NSA wyjaśnił, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej jedynie tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów.
W rozpoznawanej sprawie WSA trafnie powołał się na cel udzielania takiej pomocy, którym jest zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich oraz utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej, co wynika z pkt 24 preambuły i art. 13 rozporządzenia Nr 1257/1999. Nie można więc dopuścić do sytuacji, aby mimo właściwego użytkowania obu wymienionych działek w 2007 r. przez skarżącego odmówiono mu przyznania płatności tylko ze względu na stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. Łączenie w skardze kasacyjnej tego wymogu z § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. wynika z niezrozumienia celu zawartego w nim unormowania. Dotyczy ono warunków jakie musi spełnić nowy podmiot, na który wcześniejszy producent rolny przeniósł posiadanie gruntów, aby po wstąpieniu w jego miejsce uzyskać płatność ONW. Egzekwowanie od takiego podmiotu określonych warunków, w tym złożenia wniosku do dnia wydania decyzji, zapobiega podwójnemu wypłaceniu należnych z tytułu gospodarowania na gruntach ONW za dany rok.
Nie można więc go odnosić do sytuacji, w jakiej pozostawał skarżący jako posiadacz obu działek w pełnym cyklu roku gospodarczego w rolnictwie. Data wydania decyzji nie ma w jego sprawie charakteru zdarzenia samoistnie rodzącego sugerowane w skardze kasacyjnej skutki prawne. Co do zasady, nadawanie jej innego znaczenia może rodzić niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nią przy odmowie przyznania płatności oraz pozbawienia rolnika możliwości swobodnego rozporządzania własnością w oczekiwaniu na wydanie decyzji o przyznaniu płatności.
W rozpoznawanej sprawie nie chodziło również o uzyskanie wsparcia w postaci dodatków wyrównawczych w nawiązaniu do art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1257/1999 ani o zwrot płatności po zaistnieniu sytuacji określonych w § 9 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. orzekany w innym postępowaniu niż dotyczącym przyznania płatności ONW i dlatego te przepisy nie mogły być naruszone.
Z omówionych powodów nie mogło dojść do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że nie stosuje się tu wynikającej z art. 7 i 104 k.p.a. zasady uwzględniania stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego zastosowania tych przepisów postępowania wpływającego na wynik sprawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.