Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 80/13, odrzucił skargę P. R.-P.-H. "Ł." spółki z o.o. w Ł. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
I
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu 24 grudnia 2012 r. P. R.-P.-H. "Ł." spółka z o.o. w Ł. K. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na wyżej wymienioną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r.
Zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2012 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. przekazał skargę organowi administracji i powiadomił o tym spółkę.
Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. przekazał skargę spółki wraz z aktami sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Organ wniósł m.in. o odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu.
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę, stwierdzając, że skarga ta została wniesiona z uchybieniem terminu 30 dni, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wobec wniesienia przez spółkę skargi bezpośrednio do Sądu konieczne stało się przekazanie tej skargi przez Sąd właściwemu organowi odwoławczemu – Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego o zachowaniu terminu do jej wniesienia decyduje data nadania skargi przez ten sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej.
Sąd wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, tj. od dnia 26 listopada 2012 r. rozpoczął swój bieg w dniu 27 listopada 2012 r. i bezskutecznie upłynął w dniu 27 grudnia 2012 r. Skarga spółki wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w dniu 24 grudnia 2012 r. i została przekazana przez ten Sąd do organu w dniu 28 grudnia 2012 r. Zatem dzień 28 grudnia 2012 r. należało przyjąć jako dzień wniesienia skargi i dlatego trzeba było uznać, że skarga została wniesiona po upływie ustawowego, 30 dniowego terminu do dokonania tej czynności.
II
Skargę kasacyjną złożyła P. R.-P.-H. "Ł." spółka z o.o. w Ł. K. Postanowienie zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 65 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." poprzez pominięcie. Wnosząca skargę kasacyjną spółka argumentowała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. niezasadnie pominął art. 65 § 2 k.p.a. i nie zastosował go w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Postanowienie Sądu pierwszej instancji de facto oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.c., czego nie można logicznie uzasadnić, zamiast, prawidłowo, przepis art. 65 § 2 k.p.a. będący wyrazem życzliwości ustawodawcy wobec strony postępowania, której pomyłki mogą być łatwo i skutecznie naprawiane dzięki zastosowaniu tego przepisu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie ma przepisu szczególnego, który stanowiłby inaczej, a postanowienie o odrzuceniu skargi, bez względu na powód jej odrzucenia, kończy postępowanie w sprawie i dlatego w oparciu o art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną od takiego postanowienia na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wniesiona skarga kasacyjna nie wskazuje w ramach której podstawy kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. art. 65 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie. Przyjąć jednak należy, że z uwagi na procesowy charakter tego przepisu jest to zarzut mieszczący się w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., natomiast jego wpływ na wynik sprawy polega na tym, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zastosował ten przepis, to nie odrzuciłby skargi spółki z dnia 24 grudnia 2012 r. tylko rozpoznał skargę jako złożoną w ustawowym terminie.
Zarzut ten jest całkowicie nietrafny. W szczególności błędny jest pogląd wnoszącej skargę kasacyjną jakoby postępowanie przed sądem administracyjnym było kontynuacją postępowania przed organami administracji. Nie ma wątpliwości, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej według kryterium legalności, dokonywania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowi kolejnego etapu postępowania administracyjnego, lecz jej celem jest zweryfikowanie ewentualnych nieprawidłowości w działaniach organów władzy w ramach całkowicie odrębnej procedury, przy czym ma to miejsce wyłącznie z inicjatywy strony wnoszącej skargę.
Wyjaśnić należy, że art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono nie jest właściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W § 2 tego przepisu stwierdzono, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany w skardze kasacyjnej § 2 cytowanego wyżej przepisu znajdzie zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera własne unormowania dotyczące trybu i terminu wniesienia skargi do sądu i nie ma potrzeby pomocniczego stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie.
Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Wniesienie skargi bezpośrednio do sądu jest zatem działaniem nieprawidłowym. Żaden przepis p.p.s.a. wprost nie przewiduje dla sądu administracyjnego obowiązku przekazania błędnie skierowanej skargi do właściwego organu, jednakże przyjmuje się, że taki obowiązek na sądzie spoczywa. Orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego (na tle podobnych procedurze sądowoadministracyjnej unormowań odnośnie składania środków odwoławczych w postępowaniu cywilnym), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie opowiedziało się za takim właśnie stanowiskiem (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 248/07, LEX nr 470146 i z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 426/07, LEX nr 489100; postanowienia NSA z dni: 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1916/07, LEX nr 1012428 i 26 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1341/11, LEX nr 852894 i powołane tam orzecznictwo).
Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać skargę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) na adres właściwego organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el).
W okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podzielił wyjaśnione powyżej stanowisko, przekazując błędnie wniesioną skargę spółki do właściwego organu. Dlatego, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu w dniu 24 grudnia 2012 r. (data nadania skargi na poczcie) a ten Sąd przekazał ją organowi 28 grudnia 2012 r., to dzień 28 grudnia 2012 r. należało przyjąć jako dzień wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że 30 dniowy termin do złożenia skargi bezskutecznie upłynął 27 grudnia 2012 r. Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. jest więc trafne.
Sąd prawidłowo bowiem przekazał błędnie wniesioną skargę organowi, a gdy organ nadesłał ją temu Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesioną z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Nieporozumieniem jest zatem twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, że odrzucając skargę z omówionych powodów Sąd zastosował przepisy k.p.c.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.