Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 765/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 4 grudnia 2007 r. przeprowadzona została kontrola pojazdu marki Mercedes-Benz o nr rej [...]. Kierujący pojazdem przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej A. sp. z o.o. w W., a także świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż w pojeździe zamontowany jest taksometr elektroniczny CEZAR fiskalny nr fabr. [...], współpracujący z kasą rejestrującą Vega Taxi, a paragony fiskalne wystawiane są na spółkę A. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu zeznał, iż zatrudniony jest w "A." sp. z o. o. na podstawie umowy zlecenia. Wyjaśnił, iż w pojeździe, którym kierował zainstalowany jest taksometr fiskalny Cezar, a także dwa urządzenia techniczne w formie lamp z napisem ELE, symbolem słuchawki telefonicznej oraz nr telefonu [...], uruchamiane automatycznie (tj. podświetlane) w czasie, gdy w pojeździe nie znajduje się pasażer, a wyłączane w chwili włączenia taksometru.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływana jako: spółka) karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ze wskazaniem, iż organ I instancji powinien udowodnić, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był transport okazjonalny w krajowym transporcie drogowym.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę A. karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 zł. za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. (powoływanej jako: u.t.d.), tj. zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5 000 zł) oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5 000 zł). Organ stwierdził powyższe naruszenia powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, w tym zeznania kierowcy.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka argumentowała, że art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Podniesiono ponadto, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany nie taksometr lecz drogomierz (dalmierz) połączony z urządzeniem przeliczającym, tj. kasą fiskalną, a urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu nie było lampą ani innym urządzeniem elektrycznym, gdyż pozostawało odłączone od wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu i nie posiadało własnego zasilania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko, że spółka wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazów przewidzianych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przewóz osób pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest tożsamy z przewozem osób taksówką. Kierowcy wykonujący transport taksówką uzyskują licencję na podstawie art. 6 wydaną w drodze decyzji administracyjnej. Aby zatem wykonywać przewóz taksówką trzeba posiadać taką licencję i spełniać specjalne wymagania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przypadku kontrolowanego pojazdu, przewóz drogowy był przewozem zarobkowym, o czym świadczą wydruki z kasy fiskalnej, jak też zeznania kierowcy, który potwierdził, że za wykonany przewóz pobrał opłatę i wystawił paragon fiskalny.
Zgromadzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna - zdaniem organu - jednoznacznie wykazała, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr, a na dachu dwa podświetlane urządzenia techniczne z napisem ELE, symbolem słuchawki telefonicznej i numerem telefonu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka zażądała uchylenia powyższej decyzji w całości zarzucając organowi szereg naruszeń dotyczących art. 8 ust. 5 u.t.d., a także art. 7, 10 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd ten stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu 4 grudnia 2007 r. spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.
W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, iż stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Wykonywanie transportu drogowego taksówką, wymaga licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. Jej udzielenie przedsiębiorcy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Licencja taka udzielana jest na określony pojazd i obszar. W rozpatrywanej sprawie - jak stwierdzono - spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, przy czym licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. Nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Licencja ta uprawniała zatem wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d., na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej". Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Podano przy tym, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W konsekwencji, używanie taksometru oraz podświetlanego urządzenia technicznego należy do cech charakterystycznych dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wsiadając do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.
W ocenie WSA niezasadna okazała się teza skarżącej, jakoby art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP). Według stanowiska Sądu, wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a jednocześnie są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31 podkreślono dodatkowo, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu, że art. 18 ust. 5 u.t.d. prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W tym zakresie WSA powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo argumentował, że przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zatem równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Zwrócono przy tym uwagę, że równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa.
W ocenie WSA, negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, gdyż nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Omawiana regulacja - jak zaznaczono - traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką na podstawie art. 6 ust. 1 t.d., które zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymagań w zakresie prowadzonych usług przewozowych.
Z przedstawionych powodów Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących zasad prowadzenia postępowania w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzono, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., okazał się niezasadny. Strona podniosła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie mogło być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. Jak jednak zauważył Sąd, w rozpatrywanej sprawie w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Mazowiecki WITD ponownie zawiadomił skarżącą pismem z dnia 6 października 2008 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Nie został również uwzględniony zarzut błędnego ustalenia, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci taksometru. Zdaniem WSA twierdzeniu, że urządzenie zainstalowane w pojeździe nie było taksometrem przeczy świadectwo legalizacji ponownej z dnia 5 grudnia 2006 r., okazane w trakcie kontroli, gdyż przedmiot określony w tym świadectwie to taksometr elektroniczny o nr [...], a miejsce jego ustawienia to pojazd marki Mercedes nr rej. [...], czyli pojazd kontrolowany. Dodatkowo, fakt zamontowania tego konkretnego taksometru w kontrolowanym pojeździe potwierdza załączona do akt administracyjnych fotografia, na której widoczny jest numer taksometru tożsamy z numerem określonym w świadectwie legalizacji.
Sąd pokreślił, że sporne urządzenie odpowiada definicji taksometru zawartej pkt 20 § 3 obowiązującego w dacie jego montażu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014), jak też definicji przewidzianej w §3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r., obowiązującego w dniu kontroli pojazdu. Jak wynika bowiem z paragonu fiskalnego pochodzącego z kontrolowanego pojazdu zawarte na nim informacje, tj. czas kursu mierzony od jego początku do jego zakończenia, przejechana odległość, obowiązująca taryfa za przejazd oraz suma należności za przejazd. Wskazano ponadto, że ze świadectwa legalizacji urządzenia, wynika wprost, że jego przedmiotem był taksometr elektroniczny współpracujący z kasą rejestrującą.
Nie potwierdził się - w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - również zarzut dotyczący braku wystarczających dowodów na okoliczność zainstalowania na dachu pojazdu podświetlonego urządzenia technicznego. Według tego Sądu nie ma podstaw, aby uznać zeznania świadka oraz dokumentację fotograficzną za niewystarczające środki dowodowe w tym zakresie. W sytuacji, gdy z zeznania kierowcy jednoznacznie wynikało, iż podświetlane urządzenia techniczne uruchamiane są automatycznie tj. podświetlane w czasie, gdy w pojeździe nie znajduje się pasażer, a wyłączane w chwili włączenia taksometru, nie było - zdaniem WSA - konieczności sięgania przez organ do kolejnych środków dowodowych, w tym oględzin, czy też opinii biegłego celem ustalenia wspomnianych okoliczności.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., przy czym wniosek ten nie został przez organ rozpoznany w formie przewidzianej prawem. Organ do wniosku strony odniósł się w treści zaskarżonej decyzji, stwierdzając brak przesłanek do zastosowania trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie to - w ocenie WSA - pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie zachodziła zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego.
Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej oceny, a stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka A. reprezentowana przez radcę prawnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 4 ust. 11 u.t.d. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz okazjonalny osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- 2) art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;
- 3) art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przez błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika okoliczność, że na pojeździe umieszczono plastikową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 3 §2 p.p.s.a oraz 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 §1 zd. pierwsze k.p.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność, że w dniu 4 grudnia 2007 r. w imieniu spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób, podczas, gdy powyższa okoliczność wynika z ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodu z zeznania świadka tj. dowodu, którego przeprowadzenie było sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.), albowiem w świetle §4 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego kontrolowany mógł być przesłuchiwany w toku kontroli tylko w charakterze strony, zaś ustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego za pomocą powyższego dowodu skutkowało zastosowaniem wobec spółki art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;
- 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. (powoływana jako: p.u.s.a.), art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu 4 grudnia 2007 r. w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało zastosowaniem art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;
- 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność wykonywania w imieniu skarżącej okazjonalnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, podczas gdy organy obu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;
- 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr, podczas, gdy w pojeździe zamontowano dalmierz oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzenie, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit a u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi;
- 5) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a., art. 3 §2, oraz art. 141 i 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 77 §1, art. 107§3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne, podczas, gdy na pojeździe umieszczono plastikową puszkę pozbawioną cech lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowi o wyczerpaniu hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi.
Podnosząc przytoczone zarzuty wnosząca skargę kasacyjną zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Autor skargi kasacyjnej wnioskował również o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 193 w zw. z art. 61 §3 p.p.s.a. oraz o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z przepisami Konstytucji RP (Ts 224/09).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 93/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z przepisami Konstytucji RP - sygn. akt Ts 224/09. Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.
Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego m. in. z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Z art. 193 Konstytucji wynika, że to sąd określa, czy w procesie stosowania prawa uznaje dany przepis za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie co do tego istotne wątpliwości. W tej drugiej sytuacji sąd powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Omawianej instytucji kontroli konstytucyjności prawa nie można jednakże interpretować w ten sposób, że sądy stosujące prawo powinny zawieszać postępowanie w każdym przypadku gdy wymagający zastosowania przepis prawa jest przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Konieczna jest w tym zakresie ocena sądu na tle konkretnej rozstrzyganej sprawy.
Zgodnie z art. 178 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis może budzić wątpliwości w tym zakresie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W rozstrzyganej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Toczące się przed tym Sądem postępowanie nie zostało w związku z tym zawieszone. Sąd nie wystąpił też z własnej inicjatywy z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zauważyć należy, że postępowanie przed TK zostało zakończone postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt Ts 224/09. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w uzasadnieniu wskazując, iż przewóz okazjonalny jest jednym z rodzajów transportu krajowego i wymaga uzyskania licencji na zasadach ogólnych (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Od przewozu okazjonalnego odróżnia się wykonywanie transportu drogowego taksówką, którą zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą.
Wykonywanie tego rodzaju transportu wymaga licencji na - odrębnych od reguł ogólnych - zasadach określonych w art. 6 ust. 1 u.t.d. W myśl natomiast art. 12 ust. 1b u.t.d., licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Nie ulega więc wątpliwości, że do przewozów okazjonalnych nie można zaliczyć przewozów wykonywanych taksówką. Jak podkreślił Trybunał, odrębności między omawianymi rodzajami usług znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonym art. 18 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: (1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, (2) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, oraz (3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Ratio legis wprowadzenia omawianych zakazów było "wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji" (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 106). Dalej, powołując się na poglądy doktryny Trybunał argumentował, iż zakwestionowany przepis ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niezbędna jest weryfikacja podmiotów świadczących tego rodzaju usługi - w szczególności w kontekście szkoleń i egzaminów w zakresie transportu drogowego taksówką - i ich pojazdów w celu zapewnienia bezpieczeństwa klientów korzystających z tych usług.
Nie ulega więc wątpliwości, że istnieje ważny interes publiczny uzasadniający wprowadzenie zakazów przewidzianych w kwestionowanym przepisie. Stanowisko takie, konsekwentnie prezentowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.
Przystępując do rozpatrzenia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, iż stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji.
Z tej perspektywy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutu określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody prawidłowo ustaliły, że w dniu 4 grudnia 2007 r. spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób z naruszeniem zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a) i c). Wynika to bowiem zarówno z protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej, przesłuchania kierowcy, a także z wydruków z umieszczonej w kontrolowanym pojeździe kasy fiskalnej. Wbrew twierdzeniom kasatora, fakt przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu w rozpatrywanej sprawie nie stanowi naruszenia § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153), gdyż wskazana jednostka redakcyjna we wskazanym akcie nie istnieje.
Z uzasadnienia powołanego zarzutu wynika co prawda, że kasator kwestionuje w istocie zgodność działań organu z §4 ust. 2 pkt 5 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym toku kontroli kontrolujący może przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli, jednak i w tym zakresie nie można przyznać mu racji. Powołane rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 89 u.t.d. określało w dacie kontroli warunki i tryb przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego, a także wzory dokumentów stosowanych przez uprawnionych do tej kontroli. O tym, jaki podmiot w rozumieniu tej regulacji określony jest mianem "kontrolowanego" decyduje art. 68 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym kontroli podlegają kierowcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.t.d.
W rozpatrywanej sprawie zarówno okazany wypis z licencji, zaświadczenie wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 6 u.t.d., jak i wydruki z kasy fiskalnej potwierdziły, że kierowca wykonuje przewozy na rzecz spółki A. Ocena prawidłowości ustaleń w tym zakresie nie została podważona. Uprawniony jest zatem pogląd, iż kierowca prowadzący pojazd zatrzymany do kontroli nie był stroną postępowania, a zatem mógł być przesłuchiwany jedynie w charakterze świadka. Świadek ten jest cennym źródłem informacji i brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, aby rezygnować z tego środka dowodowego. Prawidłowo zatem organ korzystając z uprawnienia przewidzianego w §4 ust. 2 pkt 4 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, dokonał przesłuchania kierującego pojazdem w charakterze świadka.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania ujętych w pkt 2-5 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż podnoszone jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Niemniej jednak, w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne wyznaczające pozycję prawną określonego podmiotu. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to wnosząca skargę kasacyjną, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast powoływany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być zatem uznany za uzasadniony.
Odnosząc się zarzutu obejmującego naruszenie art. 141 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż w petitum skargi kasacyjnej nie określono, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona w zaskarżonym wyroku. Ponieważ jednak w uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że kwestionuje się poprawność sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z perspektywy wymagań, o których mowa w art. 141 §4 p.p.s.a., możliwe było dokonanie oceny w tym zakresie.
I tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiono w nim bowiem szczegółowo opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku ze wskazaniem z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Umożliwiono w ten sposób przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu pierwszej instancji obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu podświetlanego transparentu z numerem telefonu.
Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2007 r., świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych podczas kontroli oraz wydruków z kasy fiskalnej.
Pozostałe podstawy kasacyjne powołane w ramach zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to w szczególności przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz osób, podczas gdy - zdaniem strony - "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z materiału dowodowego (...)". Formułując ten zarzut pominięto fakt, iż elementem materiału dowodowego w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia jest, obok przesłuchania kierowcy, również raport fiskalny dobowy z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...], nr [...] oraz kopia paragonu fiskalnego nr [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącą zostało w ten sposób udokumentowane i w związku z tym nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dowodów dodatkowych w postaci przesłuchania w charakterze świadka osoby przewożonej pojazdem.
Zasadnie również Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu dotyczące okoliczności, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, a nie dalmierz. Ustalenia te znajdują bowiem potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2007 r., w treści protokołu przesłuchania kierowcy pojazdu, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, lecz również raportów będących wydrukami z kasy fiskalnej. Ponadto, jak słusznie zauważył WSA, załączone do akt świadectwo legalizacji ponownej formalnie potwierdza, że urządzenie zamontowane w kontrolowanym pojeździe to taksometr elektroniczny współpracujący z kasą rejestrującą, spełniający wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz.U. Nr 108, poz. 1014).
Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego podświetlanego w czasie, gdy w pojeździe nie znajduje się pasażer, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Celem tej regulacji, jak już wspomniano, było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i wprowadzania w ten sposób w błąd potencjalnych pasażerów. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na dachu pojazdu umieszczona zostało podświetlone urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu, a także z zeznania kierowcy wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie. WSA miał zatem uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie z napisem i numerem telefonu stanowiło naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.
Z omówionych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być wobec tego uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.