Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1182/10 oddalił skargę J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J. S., działając jako rolnik, wystąpił w dniu [...] maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008.
Decyzją z [...] listopada 2008 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. postanowieniem z [...] marca 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008.
Organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z otrzymanymi dokumentami z KRUS, z których wynikało, że skarżący wydzierżawił grunty rolne podane we wniosku o przyznanie płatności – w tym panu M. K., który złożył oświadczenie w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wskazując, że od dnia [...] października 1998 r. dzierżawił od skarżącego działki ewidencyjne o nr 155, 181, 228, 255, 208, 259, 32, 262/3 (do akt postępowania dołączono kopię umowy dzierżawy z [...] października 1998r.) oraz prowadził na nich działalność rolniczą. Jednocześnie wskazano, że od końca sierpnia 2008 r. na wskazanych działkach działalność rolniczą prowadził K. K., który złożył do organu oświadczenie potwierdzając ten fakt, a także przedłożył kopię umowę dzierżawy z [...] października 2008 r. jaką zawarł ze skarżącym na okres 10 lat.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że w roku 2008 skarżący nie był faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, nie uprawiał gospodarstwa, bowiem działki objęte przedmiotowym wnioskiem pozostawały w rzeczywistym posiadaniu M. K., a następnie na podstawie umowy dzierżawy z [...] października 2008 r. przez jego syna.
Decyzją z [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Dalej organ wskazał, że skarżący we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności wniesionym do organu I instancji, zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 6,19 ha. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że skarżący [...] października 1998 r. wydzierżawił gospodarstwo rolne na okres 10 lat M. K., który na podstawie § 4 umowy dzierżawy z dniem [...] października 1998 r. przystąpił do użytkowania gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych objętych umową, a które zostały wskazane przez skarżącego w przedmiotowym wniosku. Natomiast od 2008 r. dzierżawcą przedmiotowych działek został syn M. K., który ze skarżącym zawarł w dniu [...] października 2008 r. umowę dzierżawy na okres 10 lat.
W ocenie organu przy tak ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie spełniał przesłanek wynikających z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym nie przysługiwała mu płatności do gruntów rolnych za wskazany rok. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną przekroczyła 50%, dlatego zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1, ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.
W rezultacie należało skarżącemu odmówić przedmiotowej płatności i nałożyć oznaczoną w decyzji organu I instancji sankcję. Również w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnia zadeklarowana wyniosła 6,07 ha, powierzchnia stwierdzona to 0,00 ha; procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 50%, zatem należało stronie odmówić przyznania ww. płatności i nałożyć sankcję.
Podsumowując zdaniem organu skarżący w dniu składania wniosku nie był uprawniony do otrzymania wnioskowanych płatności, skoro ustawodawca postanowił, że płatności należała się producentowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Skarżący warunku tego nie spełnił, jednak organ I instancji nie był w posiadaniu informacji, że grunty objęte wnioskiem nie były przez wnioskodawcę uprawiane. Zatem z chwilą otrzymania takiej informacji zgodnie z przepisami prawa wznowił postępowanie i bez znaczenia natomiast był fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę skarżącą, czy też nie. Ważne było natomiast w ocenie organu, aby ową nową okolicznością była taka, która miałaby bezpośredni związek przyczynowy z treścią rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, że wznowienie postępowania jest możliwe w każdym momencie.
Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji uchylająca i odmawiająca przyznania płatności do gruntów rolnych nie była decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności, gdyż postępowanie dotyczące zwrotu wcześniej otrzymanych płatności jest postępowaniem odrębnym, które kończy się wydaniem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, iż skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach postępowania znajdowała się informacja o uzasadnionym podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości, z której wynikało, że skarżący w latach 2004-2008 nie użytkował własnych gruntów rolnych a zawarł umowę dzierżawy. W dniu [...] marca 2010 r. M. K. złożył zeznanie w organie I instancji wskazując, że od dnia [...] października 1998 r. dzierżawił od skarżącego działki ewidencyjne o nr 155, 181, 228, 255, 208, 259, 32, 262/3 i prowadził na nich działalność rolniczą. Od końca sierpnia 2008 r. na wskazanych działkach działalność rolniczą prowadził jego syn. Przesłuchany przez organ K. K. potwierdził ten fakt i przedłożył kopię umowę dzierżawy jaką zawarł ze skarżącym na okres 10 lat.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną decyzji organów stanowiła ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, która określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych. Rolnikowi natomiast przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, jeżeli posiada działki rolne o łącznej wskazanej powierzchni, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.
W ocenie Sądu w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Ze wskazanej regulacji wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o określonej powierzchni kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Istotna w sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia posiadania gruntów rolnych, która w rozumieniu ustawy o płatnościach to faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim rozumieniem przemawia bowiem to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący – w odniesieniu do spornych działek – faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu.
Skarżący tych ustaleń nie negowała, podnosił jedynie, że w dniu składania wniosku o dopłatę został pouczony, że wniosek taki złożyć może pod warunkiem, że dzierżawca nie powieli wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sad I instancji podkreślił, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich i w jaki sposób środki te zostaną podzielone pomiędzy dzierżawcą a właścicielem działek rolnych.
Reasumując powyższe WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie spełniał warunku posiadania spornych gruntów, w rozumieniu ustawy o płatnościach, zatem organ I instancji prawidłowo uchylił decyzję własną, a w rezultacie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, nakładając na skarżącego sankcję. W ocenie Sądu organy administracji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Ponadto należało uznać, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję uchylającą dotychczasową decyzję przyznającą płatności bezpośrednie do gruntów rolnych i orzekł ponownie co do istoty sprawy poprzez odmowę przyznania omawianych świadczeń za wskazany rok.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S. wnosząc uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie działki rolnej będącej zgodnie z powołanym przepisem przesłanką przyznania płatności bezpośredniej należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych,
- b) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługują płatności uzupełniające
- c) art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznanie, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w przywołanym przepisie
- d) art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w przywołanym przepisie
- e) naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa stanowiącej element zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż działał w zaufaniu do organów administracji publicznej Państwa i kierował się wyjaśnieniami udzielanymi przez urzędników państwowych, a zatem nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego pouczenia uzyskanego od urzędnika państwowego
- 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez pominięcie przez Sąd treści wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r., że w okresie dzierżawy faktycznie użyczał maszyn rolniczych na potrzeby uprawy działek oraz fizycznie wykonywał na tych działkach prace rolnicze,
- b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r.,. a związanych z faktycznym użytkowaniem przez skarżącego działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
Rozwijając zarzuty w motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.r. nie wynika, aby obowiązek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami miał być realizowany przez rolnika, który wystąpił z wnioskiem i w którego posiadaniu znajdują się objęte wnioskiem grunty roine. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje jedynie, że grunty rolne objęte wnioskiem i znajdujące się w posiadaniu rolnika powinny być utrzymywane zgodnie z normami (pkt 2), przy czym przepis nie wskazuje przez kogo ten obowiązek powinien być realizowany.
W związku z powyższym pojęcie "posiadania", do którego dowołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach należy rozumieć w ujęciu cywilistycznym, czyli zgodnie z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej jako k.c). O tym, iż ustawodawca odwołuje się do cywilistycznego rozumienia posiadania świadczy ponadto użycie w ustawie o płatnościach pojęć z Kodeksu cywilnego, czyli wprowadzenie rozróżnienia na posiadanie samoistne i posiadanie zależne (art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach).
Z powyższego względu fakt oddania gruntów rolnych objętych wnioskiem w dzierżawę nie powinien mieć wpływu na przyznanie płatności, o ile zapewnione jest przez wnioskodawcę prowadzenie na tych gruntach prawidłowej gospodarki oraz utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami.
W związku z powyższym, skarżący był uprawniony do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz płatności uzupełniających, o których mowa w art. 7 ust 2 tej ustawy, a tym samym oddalenie skargi było niezasadne. W konsekwencji brak było również podstaw do zastosowania sankcji. Skarżący w toku rozprawy z 8 lutego 2011 r. wyjaśnił, iż pomagał M. K. w prowadzeniu upraw na działkach rolnych objętych umową dzierżawy, poprzez użyczenie maszyn rolniczych oraz fizyczne wykonywanie prac polegających na obsłudze ciągnika w stałym ale niewielkim wymiarze czasu (1 godzina dziennie). Z powyższego wynika, że skarżący faktycznie użytkował działki rolne objęte wnioskiem, a tym spełnił warunek wynikający według wykładni przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zarzucił, że Sąd pominął całkowicie powyższe okoliczności, a tym samym nieprawidłowo uznał, iż w świetle przyjętej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach skarżący nie spełnia określonych w ustawie wymogów uzyskania płatności.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. do zarzutów dotyczących pominięcia przez Sąd I instancji treści wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie i zaniechania przez Sąd wyjaśnienia okoliczności, w ocenie skarżącego istotnych dla sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są nieuzasadnione. Wskazany przez skarżącego przepis art.133 p.p.s.a. (pomimo braku wskazania przez kasatora jednostki redakcyjnej przepisu, który miał zostać naruszony, z uzasadnienia zarzutu wynika, iż dotyczy on §1), który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Przepis art.133 § 1 p.p.s.a. nie może być podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzonej oceny stanu sprawy. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy.
Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem, co do zasady, postępowania dowodowego, które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art.106 § 5 p.p.s.a. który nakazuje stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego do postępowania dowodowego określonego w § 3, czyli do przeprowadzenia dowodu z dokumentu, w sytuacji gdy Sąd I instancji w ogóle nie przeprowadzał dowodu z dokumentu należy uznać za chybiony.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, której tytuł do 15 marca 2008 r. brzmiał "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej" (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.). Przepis art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach określa warunki jakie musi spełniać rolnik aby otrzymać jednolitą płatność obszarową. Przepis art.7 ust.2 tej ustawy stanowi, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw wskazanych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Jednym z warunków uzyskania ww. płatności jest posiadanie działek rolnych o określonej powierzchni, które to grunty rolne musza być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.
Pojęcie posiadania nie zostało uregulowane w przepisach dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Definiując pojęcie posiadania należy sięgnąć do przepisów kodeksu cywilnego, pamiętając jednak, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe i że pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. (por. wyroki: NSA z 13.06.2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; NSA z 16.05.2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; WSA w Warszawie z 8,11.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/05.).
Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjantem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.
Oceny, czy wnioskodawcy przysługuje w świetle przepisów art. 7 ust.1 i ust 2 ustawy o płatnościach wnioskowana płatność do będących w jego posiadaniu gruntów należy dokonywać biorąc pod uwagę definicje pojęcia "rolnik" i "działalność rolnicza" sformułowane w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1),- dalej rozporządzenie 1782/2003. Zgodnie z definicją zapisaną w ww. przepisie "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą; "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Jeżeli więc art.7 ust.1 ustawy o płatnościach stanowi, że JPO przysługuje rolnikowi na będące jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, to oznacza to, że JPO przysługuje osobie, która prowadzi działalność rolniczą, czyli zajmuje się produkcją, hodowlą lub uprawą produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, do gruntów rolnych na których taką działalność prowadzi. Płatności obszarowe i uzupełniające (art.7 ust. i ust.2 ustawy o płatnościach) nie przysługują więc wyłącznie z tytułu posiadania gruntów rolnych, ale z tytułu posiadania związanego z prowadzeniem działalności rolniczej.
Sporadyczna pomoc w gospodarstwie rolnym nie może być rozumiana jako prowadzenie działalności rolniczej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.
Pokreślić również należy, że zgodnie art.7 ust. 6 ustawy o płatnościach w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego należy wskazać, że zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, działki rolne objęte wnioskiem o płatności skarżący wydzierżawił już w 1998 r., kolejną umowę dzierżawy tych gruntów na 10 lat zawarł w 2008 r.; działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach prowadzi każdorazowy dzierżawca. W opisanej sytuacji skarżący jako konkurujący do pozycji posiadacza samoistnego w znaczeniu omawianego przepisu wobec istnienia posiadania zależnego po stronie dzierżawcy nie miał podstaw do ubiegania się o płatności obszarowe również zważywszy na brzmienie art. 7 ust.6 ustawy o płatnościach.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 138 ust.1 wskazanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i art. 51 ust.2 wskazanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kasator wywodzi z faktu, iż skarżący był uprawniony do uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniających, gdyż obszar zadeklarowany we wniosku do objęcia płatnościami był zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym i w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania sankcji określonych w tych przepisach. Wobec uznania, że skarżący nie był uprawniony do otrzymania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniających do zadeklarowanych we wniosku gruntów, również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów rozporządzeń Komisji(WE) należy uznać za nieuzasadnione.
Odnosząc się do wymienionego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w punkcie 1 lit. e skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do Państwa i przez to naruszenia art.2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż działał w zaufaniu do organów Państwa i kierował się wyjaśnieniami udzielanymi przez urzędników państwowych, w związku z czym nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego pouczenia, zauważyć wypada, że wnoszący skargę kasacyjną powiązał ten zarzut (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) z zarzutem naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne.
Wskazać należy przede wszystkim, że przepis art.9 k.p.a. nie miał zastosowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym ponieważ stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem ustawy "stanowiącym inaczej" jest przepis art.3 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach, stosownie do którego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Z ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przyjętych przez Sąd I instancji nie wynika też potwierdzenie wywodów skarżącego o udzielaniu mu błędnych pouczeń przez "urzędników państwowych". W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.
Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.