Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę A. S. - Biuro Podróży "S. – T." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd, opierając się na aktach postępowania, opisał stan faktyczny sprawy, podając, że w dniu 21 sierpnia 2007 r. na przejściu granicznym w B. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę dokumentów w autokarze m-ki BOVA, którym dokonywano przewozu osób na regularnej linii autobusowej O. -S. Kierowca autobusu okazał do kontroli dokumenty związane z wykonywanym przewozem, m.in.: wypis Nr-[...] z zezwolenia Nr-[...], udzielonego dla Biura Podróży "S.-T." sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz wypis z licencji Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, udzielonej również dla Biura Podróży "S.-T." sp. z o.o., a także dowód rejestracyjny pojazdu wystawiony na nazwisko A. S. Właściciel pojazdu, wezwany do złożenia wyjaśnień, oświadczył, że przewóz odbywał się na podstawie zlecenia wyjazdu udzielonego przez Biuro Podróży "S.- T." sp. z o.o., co udokumentował zleceniem wyjazdu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O., działając na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1a oraz art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1, 1a, 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2007 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r, Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), nałożył karę pieniężną w wysokości 6500 zł na przewoźnika Biuro Podróży "S.-T." A. S. z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i wykonywania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. W motywach uzasadnienie organ I instancji wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. A. S. sprzedał wszystkie swoje udziały w firmie Biuro Podróży "S.- T." sp. z o.o., zachowując, jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, prawo do korzystania z nazwy Biuro Podróży "S.- T.", w zakresie uzgodnionym ze spółką, oraz przejął do prowadzenia międzynarodową linię autobusową O. – K. –S., a także nabył od spółki kontrolowany autobus.
Ponadto organ powołał się na oświadczenie prezesa spółki, z którego wynikało, że od dnia 1 lipca 2007 r. spółka nie korzystała z tego autobusu, a obsługę linii A. S. miał wykonywać pod nazwą własnej firmy na podstawie własnej licencji i zezwolenia uzyskanego na swoją firmę. Dlatego też w dniu kontroli kierowca obsługujący międzynarodową linię regularną powinien okazać licencje i zezwolenie wystawione na firmę Biuro Podróży "S.- T." A. S., czego nie uczynił. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2008 r.
Przechodząc do przyczyn oddalenia skargi Sąd I instancji uznał, że kwestią zasadniczą w realiach rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy skarżący, nieposiadający wydanych na siebie, a korzystający z wydanych na inny podmiot zezwoleń i licencji, mógł zlecić i zrealizować przewóz. Wskazał, że z uwagi na uregulowania zawarte w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 - Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50 poz. 601 ze zm.) dopuszczalne jest bez ograniczeń przeniesienie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz na podstawie powołanego przepisu nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia (art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Jednak w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania tych uregulowań. Zarówno, bowiem z treści aktu notarialnego, jak i z zawartego w tym samym dniu porozumienia nie wynika, aby skarżący po sprzedaży swoich udziałów mógł korzystać z zezwolenia na przewozy i licencji wydanych na rzecz spółki.
Przeczą temu również zeznania prezesa spółki oraz treść pisma skierowanego przez spółkę do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Transportu, informującego, że od dnia 1 lipca 2007 r. spółka zaprzestała realizacji przewozów na tej linii i nie przewiduje ich ponownego uruchomienia. Konkludując, Sąd stwierdził, że nie można uznać, że skarżący w dniu 21 sierpnia 2007 r. przewoził swoim autobusem pasażerów na zlecenie spółki, bowiem w tym dniu spółka przewozów na tej linii nie realizowała.
Sąd I instancji uznał nadto, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i oddalając skargę powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
II
W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej p.u.s.a.) oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do zlecenia jednorazowego wyjazdu na linii O.- S., ponieważ Biuro Podróży "S.-T." sp. z o.o. nie wykonywało wówczas przewozów na przedmiotowej linii, podczas gdy powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ doprowadziło do nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz stanowiło zaprzeczenie uprawnieniu zarządcy (skarżącego) do podejmowania działań w imieniu i na rzecz Spółki.
- 2) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż w drodze aktu notarialnego nastąpiło skuteczne przekazanie do prowadzenia skarżącemu wykonywania przewozów na linii O. – S. podczas gdy w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodnego nie wynikało, aby przedmiotowy akt notarialny wywoływał skutki prawne ze względu na brak potwierdzenia jego postanowień przez żonę pana R. W. - panią E. W. Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ doprowadziło do nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Ponadto godnym jest podkreślenie to, iż ów akt notarialny nie mógł odgrywać w sprawie jakiegokolwiek znaczenia, albowiem nie stanowił on umowy zawartej ze Spółką BP "S. T.", tym samym nie można oceniać jego treści w kontekście późniejszych działań spółki.
- 3) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. i 79 § 1 i 2 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym prawa strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkom: kierowcy L. K. oraz Prezesowi spółki P. I. Powyższe uchybienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło, do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie.
- 4) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo iż organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie przesłuchał w charakterze świadka R. W. oraz mimo zgłoszonych przez skarżącego w oświadczeniu złożonym po zapoznaniu z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego zastrzeżeń do zeznań Pana P. I. nie przeprowadził dalszych czynności dowodowych takich, jaki np. konfrontacja zmierzająca do wyjaśnienia spornych kwestii- i tym samym wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w sprawie.
- 5) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lite, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a/oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddalenie skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż skarżący przyjął do samodzielnego prowadzenia przedmiotową linię komunikacyjną w drodze porozumienia z dnia 29 czerwca 2007 r. zawartego z Panem P. I., podczas gdy przedmiotowe porozumienie zostało zawarte przez osobę nie posiadającą umocowania do składania oświadczeń woli w imieniu spółki Biuro Podróży "S. T." sp. z o.o., a zatem przedmiotowe porozumienie nie wywołuje skutków prawnych.
Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2008 r, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w O. domagał się jej oddalenia i odniósł się do każdego z zarzutów.
W piśmie doręczonym Sądowi II instancji w dniu rozprawy, skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08 zapadły po rozpoznaniu jego skargi kasacyjnej i wyjaśnił, że po tym orzeczeniu Sąd I instancji uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Racje ma strona skarżąca, że pomiędzy rozpoznawaną skargą kasacyjną, a skargą kasacyjną rozpoznaną w sprawie o sygn. akt II GSK 775/08 zachodzi podobieństwo. W tamtej sprawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący kwestionował decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6500 zł za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia i wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W realiach sprawy o sygn. akt II GSK 775/08 ten sam kierowca był kontrolowany przez służby graniczne w dniu 29 sierpnia 2007 r., podczas wykonywania regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym relacji S. - O. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy opierał się w zasadzie na tych samych dowodach, co w rozpoznawanej sprawie (treść aktu notarialnego, porozumienie zawartego w dniu 29 czerwca 2007 r, zeznania skarżącego, kierowcy oraz prezesa spółki).
W odróżnieniu jednak od omawianej sprawy, w tej sprawie organy celne nie naruszyły art. 79 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym, stronom oraz składać wyjaśnienia. Ze znajdujących się w aktach sprawy powiadomień o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka, kierowanych do skarżącego, wynika, iż każdorazowo powiadomienie to zawierało pouczenie o treści art. 79 § 2 k.p.a. z przytoczeniem pełnego brzmienia tego przepisu. Nadto, co uszło uwadze kasatora, przeprowadzenie dowodu z zeznań prezesa spółki było przesuwane w czasie na prośbę skarżącego. To, że w efekcie skarżący nie brał udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, jest obojętne dla oceny realizacji normy prawnej zawartej w omawianym przepisie i z tego powodu nie można skutecznie zarzucać organom administracji publicznej naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. Jest to jedyna różnica, jaka zachodzi pomiędzy, dokonywaną w granicach skargi kasacyjnej, oceną zaskarżonego wyroku, a oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 775/08.
Przechodząc do oceny skuteczności pozostałych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że usprawiedliwione są te zarzuty, które obok przepisów p.p.s.a. i p.u.s.a. wskazują na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić, bowiem należy się ze skarżącym, że organy administracji publicznej nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, naruszając przy tym zasady dowodzenia, przez co dokonały niepełnej i błędnej oceny tak zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji wadliwych ustaleń, co do tego, czy skarżący w dniu 29 sierpnia 2007 r. mógł przewozić swoim autobusem osoby na zlecenie Spółki z.o.o. "S. – T." w O. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym już wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, nie może budzić wątpliwości, w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art. 75 - 86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić, jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany, jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną.
Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Postępowanie dowodowe ma, bowiem na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że kwestią zasadniczą w postępowaniu administracyjnym było ustalenie czy skarżący, nieposiadający wydanego na siebie zezwolenia mógł zlecić i zrealizować przewóz. Odnosząc się do tego podstawowego w sprawie zagadnienia, Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów I i II instancji, że skarżący nie był uprawniony do tego rodzaju działania. Wskazał przy tym, że ustalenia te znajdują oparcie w dowodach w postaci: zeznań świadka P. I., zapisów zawartych w § 5 aktu notarialnego z dnia 20 czerwca 2007 r. oraz w treści pisma Spółki z o.o. "S. T." w O. do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie. Przy ocenie zaskarżonej decyzji, pominął jednakże Sąd I instancji tak istotne okoliczności jak to czy organy, których działanie zaskarżono, prawidłowo i w sposób wystarczający ustaliły, jakie były w rzeczywistości zawarte porozumienia pomiędzy skarżącym, a Spółką z o.o. "S. T." w O. w związku z aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. Analiza taka powinna mieć na względzie stosowne uregulowania zawarte w ustawie o transporcie drogowym dotyczące uzyskania przez zainteresowany podmiot zezwolenia na prowadzenie określonych linii autobusowych, zmian tego rodzaju zezwolenia oraz obowiązków podmiotu, który takie zezwolenie uzyskał w sposób przewidziany prawem i podejmuje decyzje o zaprzestaniu prowadzenia tego rodzaju działalności.
Sąd winien rozważyć czy w związku z powyższymi uregulowaniami w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności związane z wykonywaniem przewozu na przedmiotowej linii komunikacyjnej czy też materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony, w szczególności, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące § 5 aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2007 r. Trafnie, bowiem zarzuca, kasator, że skoro ocena zapisów umowy o zbyciu udziałów stała się główną podstawą faktyczną wydanej w sprawie decyzji to rozważenia przez Sąd I instancji wymagało czy organy z zachowaniem reguł dowodzenia przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego ustaliły dokładnie treść oświadczeń woli stron tej umowy, czy też ustalenie tych okoliczności wymagało uzupełnienia materiału, dowodowego, a jeżeli tak to, w jakim zakresie. Przy czym niekonsekwentny jest skarżący twierdząc, w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, iż Sąd powinien dokonać oceny tego dowodu tj. ustaleń zawartych w akcie notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. w kontekście postanowień zawartych w § 9 tej umowy (tj. skuteczności umowy od potwierdzenia jej treści przez E. W. żonę R. W. nabywcę udziałów) skoro nie odwołuje się do bezskuteczności wszystkich postanowień umowy wobec jego osoby.
Natomiast z przyczyn podanych na wstępie rozważań niezasadny jest zarzut dotyczący art. 79 § 2 k.p.a. i z tych samych powodów, powiązany z nim zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a..
W świetle treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia nieskutecznym jest także zarzut postawiony w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten dotyczy, bowiem oceny dowodu z porozumienia dnia 29 czerwca 2007 r. zawartego pomiędzy skarżącym a prezesem spółki, które według skarżącego zawarte zostało przez osobę nieuprawnioną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie ograniczył się jedynie do analizy tego dowodu. Nie znajduje, zatem żadnego oparcia twierdzenie zawarte w uzasadnieniu omawianego zarzutu, że oddalenie skargi nastąpiło, na skutek przyjęcia przez Sąd, iż skarżący przejął do samodzielnego prowadzenia przedmiotową linię komunikacyjną w drodze porozumienia z dnia 29 czerwca 2007 r. zawartego z prezesem spółki. Tę okoliczność Sąd I instancji wywiódł, bowiem nie tylko z treści porozumienia, (którego skuteczność skarżący kwestionuje), ale z zapisu aktu notarialnego jak i z zeznań prezesa spółki i pisma skierowanego do właściwej komórki Ministerstwa Transportu.
Dla skuteczności zarzutu postawionego w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym jest wykazanie istnienia potencjalnego związku pomiędzy wytkniętym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W tym zarzucie strona skarżąca nie wykazała, aby istniał taki związek.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a i art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).