Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi M Sp. z o.o. w M (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie (dalej: Dyrektor) z dnia [..] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Koszalinie z dnia [..] marca 2015 r.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] marca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Koszalinie na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach będących kioskami internetowymi poza kasynem gry, w lokalu gastronomicznym w Sławnie.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Szczecinie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, że skontrolowane przez funkcjonariuszy celnych urządzenia miały cechy automatu do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., jednak nałożenie na skarżącą kary pieniężnej nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
WSA w Szczecinie przytoczył treść art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i stwierdził, że powołane przepisy dotyczą dwóch odrębnych deliktów administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podały jako podstawę prawną decyzji przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., jednocześnie żaden z organów nie wyjaśnił, czy spółka posiadała zezwolenie na urządzanie gier lub koncesję na prowadzenie kasyna. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność jak długo kioski internetowe wykorzystywane były jako automaty do gier, ani jakie przychody strona skarżąca uzyskiwała z urządzania gier na tych urządzeniach.
W ocenie Sądu I instancji, organy rozpoznając ponownie sprawę powinny ustalić, czy spółka legitymowała się koncesją na prowadzenie kasyna gry, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.g.h., co byłoby podstawą do przyjęcia odpowiedniej kwalifikacji prawnej z art. 89 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.h.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., polegającą na przyjęciu, że dla zastosowania tego przepisu, konieczne jest ustalenie, czy skarżąca spółka posiadała zezwolenie na urządzanie gier lub koncesję na prowadzenie kasyna, podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 u.g.h. wynika, że kara dotyczy urządzania gry na automatach poza kasynami gry. Powyższe miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem art. 89 ust 1 pkt. 2 u.g.h. jest normą szczególną w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 89 ust. 1 pkt. 1 u.g.h.;
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt. 1 u.g.h., podczas gdy w odniesieniu do urządzania gier poza kasynem gry zastosowanie mają przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Działalność w zakresie gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., urządzana poza kasynem gry jest zawsze działalnością nielegalną, czym narusza przepisy art. 14 ust. 1 jak i art. 6 ust. 1 u.g.h. i stanowi delikt administracyjny przewidziany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a nie delikt administracyjny z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
- II. Przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji z uwagi na brak ustaleń, czy skarżąca Spółka legitymowała się koncesją na prowadzenie kasyna gry, o której mowa w art. 6 ust 1 u.g.h., co byłoby podstawą do przyjęcia odpowiedniej kwalifikacji prawnej z art. 89 ust. 1 pkt. 1 lub ust. 2 u.g.h., z jednoczesnym zaleceniem, że w konsekwencji wpłynie na wysokość kary, mogłoby ze znacznym prawdopodobieństwem prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącej wskutek zwiększenia dotychczasowej kary do 100% przychodu z urządzanej gry;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie w zaskarżonym wyroku wadliwej oceny prawnej przez Sąd I instancji polegającej na przyjęciu, że organ nie ustalił, czy skarżąca Spółka legitymowała się koncesją na prowadzenie kasyna gry, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.g.h., co było podstawą do przyjęcia odpowiedniej kwalifikacji prawnej z art. 89 ust 1 pkt 1 lub 2 u.g.h., dające podstawę do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a., podczas gdy organ zastosował przepis art. 89 ust. 1 pkt. 2 i ust 2 pkt 2 u.g.h., który nie wymaga badania posiadania koncesji na prowadzenie gry, skoro kara została wymierzona za urządzenia gry na automatach poza kasynem;
- 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, albowiem ocena, czy w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 89 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt 2 nie wymaga badania posiadania koncesji na prowadzenie gry, skoro kara została wymierzona za urządzenia gry na automatach poza kasynem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podnoszone w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, a dopiero w dalszej naruszenia przepisów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Dyrektora ma uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W ocenie NSA nietrafne są wskazane w tej skardze zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa procesowego. W tym zakresie Dyrektor wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym to naruszenie ma polegać na przedstawieniu wadliwej oceny okoliczności istotnej dla wymierzenia kary oraz w sposób, który pozbawia stronę informacji na temat przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty ujęte w taki sposób są nietrafne. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa konieczne elementy poprawnie sporządzonego uzasadnienia. Zatem odnosi się ona do elementów formalnych uzasadniania wyroku. Z takiego punktu widzenia uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem nakazane elementy. W ramach zarzutu opartego na podstawie z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poglądów i ocen formułowanych przez Sąd I instancji. Jeżeli strona uznaje, że ten sąd w tym zakresie naruszył prawo, to powinna stanowisko Sądu I instancji zwalczać poprzez stawianie zarzutów naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych, a nie poprzez odwołanie się do braków formalnych uzasadnienia.
Z tych względów zarzuty kasacyjne Dyrektora dotyczące treści art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Niezależnie od tego podkreślić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku w sposób spójny wyjaśnia pogląd Sądu I instancji w zakresie wymierzenia kary, to że pogląd ten jest wadliwy nie jest równoznaczne z wadą uzasadnienia.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a., polegający na naruszeniu sytuacji procesowej strony poprzez możliwość pogorszenia jej sytuacji prawnej, gdyby w konsekwencji "nowo" prowadzonego postępowania doszło do wymierzenia kary wyższej niż ustalona w zaskarżonej decyzji, na skutek tego, że jej podstawą powinien być przychód osiągany na danym automacie, a nie kara określona ryczałtowo w wysokości 12.000 złotych. W tym zakresie Sąd II instancji zauważa, że zakaz reformationis in peius ma miejsce tylko w sytuacji, gdy w stosunku do strony zastosowano prawidłową podstawę prawną określenia jej obowiązków, w sytuacji gdy podstawa prawna byłaby niewłaściwa, to mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a wtedy zakaz jest wyłączony. Z tych wszystkich powodów zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Z zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego nietrafny jest ten, który odnosi się do konieczności ustalenia okoliczności faktycznej, czyli posiadania przez spółkę zezwolenia lub koncesji na urządzanie gier na automatach. Tak ujęty zarzut odnosi się do ustaleń faktycznych, a tych nie można kwestionować w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast trafny jest zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.h., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Wprawdzie i ten zarzut nie wskazuje przepisów p.p.s.a. naruszonych przez Sąd I instancji, jednak ta wada pozwala merytorycznie odnieść się do tak stawianego zarzutu, co wprost wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.
W tym zakresie Sąd I instancji potwierdza własne stanowisko prezentowane w orzecznictwie i stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest nieuprawniony. Zauważa przy tym, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
NSA w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h..
Uchwałą skład orzekający jest związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14; dostępny w CBOSA).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego dawało podstawę NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. NSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę spółki. Jak już wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniły do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h..
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.