Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 5/06 po rozpoznaniu skargi M.S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewozy do krajów spoza UE uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6200 zł za nieokazanie podczas kontroli właściwego zezwolenia specjalnego, ani zezwolenia EKMT, upoważniającego do przewozów drogowych rzeczy pomiędzy terytorium jednego z państw członkowskich i państwa nienależącego do Unii Europejskiej. Organ podał, że z przedstawionej faktury wynikało, że miejscem docelowym przewiezienia towaru była Rosja.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, ze kara pieniężna została nałożona bezpodstawnie, gdyż przewóz towarów dokonywany był z Polski na Litwę. Załączył do odwołania dokument CMR [...].
Orzekając na skutek odwołania GITD decyzją z [...] września 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz w międzynarodowym transporcie drogowym z Polski do Rosji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2211/04 uchylił powyższą decyzję wskazując, że został naruszony art. 127 k.p.a. poprzez orzeczenie organu II instancji odnośnie całej decyzji organu I instancji w przypadku, gdy odwołanie dotyczyło tylko kwoty 6 000 zł.
Biorąc pod uwagę wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego GITD decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję P. WITD z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 zł za brak stosownego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. W uzasadnieniu organ do wcześniejszej argumentacji dodał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego uzyskano dodatkowe informacje od przedsiębiorstwa w G., w siedzibie którego dokonano załadunku towaru, iż punktem ostatecznego odbioru towaru przewożonego kontrolowanym pojazdem był Sankt Petersburg w Rosji. Prowadzona przez skarżącego firma transportowa miała przewozić towar z magazynu w Grajewie do składu celnego i terminalu celnego w Siaulai na Litwie, co potwierdza dokument CMR [...]. Tam miała zakończyć się procedura celna wywozu. Towar następnie objęto procedurą wywozu z terytorium Unii Europejskiej, czego dowodem jest deklaracja celna nr [...].
W deklaracji tej w rubryce przeznaczonej na opisanie środka transportu, którym dokonano procedury odprawy poza teren UE wskazany był pojazd, który był przedmiotem kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego. Organ podniósł, że z dokumentu CMR wynika, że miejscem przeznaczenia towaru była Litwa, jednakże ten sam dokument w rubryce 5 powołuje się na fakturę, która wskazuje na Sankt Petersburg jako miejsce przeznaczenia towaru. Organ w konkluzji stwierdził, iż nie kwestionuje zapisu zawartego w dokumencie CMR, ale na podstawie całości zebranego materiału dowodowego ustalił inne miejsce przeznaczenia towaru, powołując się na art. 9 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i protokołu podpisania (Dz.U. z 1962 r., Nr 49, poz. 238 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku przeciwdowodu, list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. W ocenie organu takim przeciwdowodem jest okazana do kontroli faktura, deklaracja celna i wyjaśnienia nadawcy przesyłki.
Decyzję GITD M.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję organu II instancji stwierdził, że zasadniczym problem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia do jakiego miejsca przewożony był towar i czy przewóz ten był międzynarodowym transportem drogowym na terytorium RP, a więc wymagającym należytego zezwolenia.
W ocenie Sądu brak jest dowodu na zakwalifikowanie przedmiotowego transportu jako międzynarodowego, oraz że skontrolowany pojazd przekroczył granice UE. Z pisma nadawcy przesyłki wynika, że pojazd ten wjechał do miejsca przeznaczenia wskazanego w dokumencie CMR – Siaulai na Litwie. Zdaniem Sądu faktura, w której jako miejsce przeznaczenia widnieje Rosja, jest tylko dowodem zawartej transakcji i stanowi niezbędny załącznik potwierdzenia przejazdu, nie może natomiast stanowić dowodu ostatecznego przeznaczenia odbioru towaru, gdyż może być ono w każdej chwili zmienione przez odbiorcę. Wymaga więc wyjaśnienia kwestia w jaki sposób przedmiotowy towar opuścił teren UE.
Niedokonanie stosownych ustaleń stanowiło, w ocenie Sądu, uchybienie zasadzie zawartej w art. 7 k.p.a. Organ nie kwestionując zapisów dowodu z dokumentu CMR w istocie odmówił mu wiarygodności oraz nie ustosunkował się do różnic występujących pomiędzy poszczególnymi dowodami.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organy naruszyły ww. przepisy poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego, że w ramach przewozu przekraczano granice krajów UE,
- - art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów i pominięcie istotnego dowodu w postaci listu CMR, o treści którym posługiwał się skarżący w chwili kontroli.
W uzasadnieniu organ podniósł, że gdyby treść dokumentu CMR w chwili kontroli była zgodna z twierdzeniami skarżącego, iż miejscem przeznaczenia towaru jest Litwa, kara wówczas nie zostałaby nałożona. W dokumencie CMR w poz. 5, dołączonym do protokołu z kontroli nie wskazano kraju przeznaczenia towaru, pojawił się on tam dopiero po nałożeniu kary. Brak uwzględnienia tej okoliczności świadczy o niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem organu faktura oraz dokumenty celne potwierdzały, że w istocie przewóz wykonano do Rosji, tranzytując jedynie terytorium Litwy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowy list przewozowy CMR został sporządzony na właściwym formularzu i w rubryce 3 wskazywał jako miejsce przeznaczenia ładunku Litwę. Stwierdził, że nie jest prawdą twierdzenie organu, że dokument CMR w rubryce 5 został wypełniony po kontroli, oraz że treść tego wpisu ma znaczenie dla ustalenia miejsca przeznaczenia ładunku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia podstawowe wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 p.p.s.a., a to oznacza, że zaistniały podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.
Ponadto należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy. W sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Należy też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Z tych powodów istotne jest stosowne, precyzyjne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, bez których niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną organ oparł skargę na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając ww. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. naruszenie przepisów postępowania. W ramach tej podstawy skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organy naruszyły ww. przepisy poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego, że w ramach przewozu przekraczano granice krajów UE, oraz art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów i pominięcie istotnego dowodu w postaci listu CMR, o treści którym posługiwał się skarżący w chwili kontroli.
Uzasadniając tak sformułowany zarzut, autor skargi kasacyjnej generalnie wywodził, że Sąd pominął treść listu przewozowego, jaką ten miał w chwili kontroli. Jego zdaniem, gdyby treść dokumentu CMR w chwili kontroli była zgodna z twierdzeniami skarżącego, iż miejscem przeznaczenia towaru jest Litwa, kara wówczas nie zostałaby nałożona. W dokumencie CMR w poz. 5, dołączonym do protokołu z kontroli nie wskazano kraju przeznaczenia towaru, pojawił się on tam dopiero po nałożeniu kary. Niedostrzeżenie przez Sąd tej okoliczności świadczy o niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem organu faktura oraz dokumenty celne potwierdzały, że w istocie przewóz wykonano do Rosji, tranzytując jedynie terytorium Litwy.
Zarzutu tego nie można uznać za trafny.
Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczeń. W tej kategorii podstawy uchylenia mieści się także brak należytej staranności wykazywany przez organy w prowadzeniu sprawy i ocenie materiału dowodowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji wykazał ww. uchybienia organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę słusznie bowiem uznał, że organ dopuścił się uchybienia zasadzie zawartej w art. 7 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości miejsca przeznaczenia towaru w aspekcie charakteru wykonywanego przejazdu. Sąd prawidłowo także ocenił, że wskazane przez organ środki dowodowe, jako dowody przeciwne do listu przewozowego, nie przekonują o wykonywaniu przez skarżącego w I instancji międzynarodowego transportu drogowego, jak również słusznie zauważył, że organ nie kwestionując zapisów dowodu z dokumentu CMR w istocie odmówił mu wiarygodności oraz nie ustosunkował się do różnic występujących pomiędzy poszczególnymi dowodami.
Z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, będącej bez wątpienia naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.
Z kolei z art. 77 §1 k.p.a. wynika, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu, gdyż uchybienie w tym zakresie może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów.
Natomiast wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena, aby nie przekształciła się w dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy może być kształtowany swobodnie.
Przypomnieć bowiem należy, że głównym celem każdego postępowania jest dokładne ustalenie zaszłości faktycznych i ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie stosownego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, iż wskazane przez Sąd pierwszej instancji organowi uchybienie dotyczyło przede wszystkim nieudowodnienia przez organ – wobec jednoznaczności dokumentu CMR - przekroczenia przedmiotowym pojazdem granicy Unii Europejskiej, a także braku właściwej oceny i rozpatrzenia wszystkich zebranych w sprawie dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zatem uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Równie chybiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów i pominięcie istotnego dowodu w postaci listu CMR, którym posługiwał się skarżący w chwili kontroli.
Uzasadniając ów zarzut autor skargi kasacyjnej zakłada, jak się wydaje (bo nie zostało to w skardze wyjaśnione w sposób jednoznaczny), że istniała jakaś rozbieżność między treścią dokumentu CMR "w chwili kontroli", a tym który został przedłożony wraz z odwołaniem. Podnosi, że "gdyby treść dokumentu CMR w chwili kontroli była zgodna z twierdzeniami skarżącego, iż miejscem przeznaczenia towaru jest Litwa, kara wówczas nie zostałaby nałożona" oraz że "w dokumencie CMR w poz. 5, dołączonym do protokołu z kontroli nie wskazano kraju przeznaczenia towaru, pojawił się on tam dopiero po nałożeniu kary".
Jest to zarzut tyleż bezzasadny, co niezrozumiały i gołosłowny.
Należy bowiem zauważyć, że to sam organ w decyzji z dnia [...] października 2005r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że "Do kontroli okazano: fakturę..., list przewozowy CMR..., w którym jako miejsce przeznaczenia wskazano Litwę. Jednocześnie w rubryce 5 – przy określeniu załączników powołano się na fakturę..." (str. 3 u dołu uzasadnienia decyzji, na str. 8 akt adm.).
Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że nie może uzasadniać trafności zarzutu skargi kasacyjnej stanowisko jej autora sprowadzające się do podważenia tego, co organ odwoławczy sam ustalił i na czym oparł swoje rozstrzygnięcie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Wbrew zarzutowi skargi, Sąd nie pominął dowodu w postaci listu CMR i ocena stanu faktycznego została dokonana na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów, natomiast zwrócił uwagę na niekonsekwentne stanowisko organu, który nie kwestionując zapisów dowodu z dokumentu CMR w istocie odmówił mu wiarygodności oraz nie ustosunkował się do różnic występujących pomiędzy poszczególnymi dowodami.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 §1 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.