Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. R. S. P. M. S. A. "M." w P. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 30 września 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Badania nowych technologii w systemach sterowania stacjami energetycznymi NN" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Działanie 1.4 "Wsparcie projektów celowych".
Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała skarżącą, że w wyniku przeprowadzonej oceny uznano, iż projekt nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 - "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac" oraz kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 - "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu".
Odnośnie kryterium nr 6 PARP wskazała, że wnioskodawca sam nie dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych, w związku z czym projekt przewiduje zaangażowanie zewnętrznego wykonawcy: "A-T " Z. G. Spółka Jawna oraz jednostki b-r I. E. Oddział w G.. Zgodnie jednak z pkt C4 Instrukcji wypełniania wniosku "w przypadku, gdy Wnioskodawca nie posiada dostatecznych zasobów ludzkich i zamierza korzystać z usług zewnętrznych, należy opisać zasoby oraz doświadczenie wykonawcy/wykonawców". Tego wymogu wykonawca nie spełnił. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ograniczył się do wskazania wykonawców i bardzo ogólnej informacji o "A-T " Z. G. Sp. j.
W odniesieniu do kryterium nr 11 PARP zaznaczyła, że w pkt C.1.10 Biznes Planu zgodnie z Instrukcją należało "uzasadnić realność osiągnięcia zaplanowanych wskaźników produktu oraz rezultatu przedstawionych w pkt 26 wniosku o dofinansowanie". Ponadto należało przedstawić sposób skonstruowania i pomiaru wszystkich wskaźników tak, aby jednoznacznie określić ich wartość bazową oraz docelową oraz sposób weryfikacji. Wnioskodawca opisując wskaźniki powinien był podać założenia, na podstawie których je skonstruował. Wnioskodawca wymogów tych nie spełnił, a cały opis ograniczył do ponownego podania wskaźników przez co uniemożliwił ocenę czy wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne.
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, po rozpatrzeniu protestu strony, pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformowało o negatywnym jego rozpatrzeniu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium obligatoryjnego nr 6 NCBR podniosło, że skarżąca miała możliwość zawarcia stosownego opisu we "Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu" jak również w biznes planie, w pkt C3/C4. Poprawne merytorycznie (chociaż nie wynikające wprost z zapisów instrukcji) byłoby wpisanie informacji o potencjale podwykonawcy w sekcji przewidzianej na podanie potencjału samego wnioskodawcy. Istotą w tym kryterium jest bowiem wykazanie zdolności wnioskodawcy do realizacji prac badawczych i/lub rozwojowych bądź to dzięki własnym zasobom bądź też zasobom nabytym w formie podwykonawstwa od firm trzecich. Instrukcje w żaden sposób nie różnicują zakresu podawanych informacji w zależności, czy dotyczą one wnioskodawcy czy też podwykonawcy - a jedynie wymagają ich podania. Zasugerowana przez wnioskodawcę interpretacja, która stanowi, że kryterium nr 6 dotyczy wyłącznie prac badawczych jest błędna.
Opis oceny kryterium stanowi bowiem w sposób jednoznaczny: "Wnioskodawca musi wykazać, że on i Partner dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi, które zapewnią merytoryczną i terminową realizację projektu w części badawczo-rozwojowej". Natomiast poprzez "wykazanie zdolności do realizacji zadań B+R" przez wnioskodawcę" rozumie się także wykazanie zdolności do realizacji ww. zadań przez podwykonawcę wskazanego przez wnioskodawcę.
NCBR podało, że samo wskazanie podwykonawców jest warunkiem niewystarczającym do przyjęcia kryterium nr 6 za spełnione. Wyjaśnienia w "Przewodniku po kryteriach oceny" w sposób jednoznaczny definiują ww. kryterium jako dotyczące prac badawczych i rozwojowych, a nie wyłącznie badawczych. Zgodnie z "Regulaminem Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Wsparcie projektów celowych Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 - 2013", "...Procedura wyjaśnień nie może zmierzać do naprawienia wad wniosku istniejących w chwili jego złożenia, a mających zasadnicze znaczenie dla jego oceny". Brak informacji o potencjale podwykonawcy do przeprowadzenia prac B+R stanowi wadę wniosku, a już sam fakt, iż stało się to podstawą uznania kryterium za niespełnione świadczy, że jej znaczenie dla oceny wniosku było zasadnicze.
Podkreślono, że "Instrukcja wypełniania Biznes Planu" dla punktu C1. 10 w sposób jednoznaczny stanowi:"Wnioskodawca opisując wskaźniki musi podać założenia, na podstawie których je skonstruował". Nie "może" tylko "musi" i bez rozróżnienia czy dotyczy to wskaźników obligatoryjnych czy dodanych przez wnioskodawcę. Podobne wnioski wynikają z "Przewodnika po kryteriach oceny" gdzie wskazano, iż: "Wnioskodawca podając wskaźniki musi wskazać, na podstawie jakich danych je skonstruował, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach". Wnioskodawca nie zastosował się do tego zapisu podając jedynie nazwy i wartości wskaźników. Argument, że oparł się wyłącznie na wskaźnikach obligatoryjnych, które są zdefiniowane w "Instrukcjach" jest błędny, ponieważ "Instrukcje wypełniania..." nie wchodzą w skład dokumentacji podlegającej ocenie. Instrukcje pełnią rolę pomocniczą nakreślając ramy i ustalając reguły według których ma być przygotowana dokumentacja wniosku - nie są zaś w żadnej mierze częścią merytoryczną samego wniosku.
NCBR podkreśliła, że zadaniem Instytucji Pośredniczącej jest ocena wniosku w kształcie, w jakim został złożony i w oparciu o informacje w nim zawarte, a nie domyślanie się co wnioskodawca miał na myśli pomijając całkowicie opisy wskaźników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie.
Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu, podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie lub kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W niniejszej sprawie dokumentami wiążącymi wnioskodawcę składającego wniosek był Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii / Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych oraz Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, a nadto przy wypełnianiu wniosku winien był postępować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku i Instukcji wypełniania biznes planu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena projektu strony skarżącej w zakresie niespełniania kryteriów merytorycznych obligatoryjnych: nr 6 oraz nr 11.
Zgodnie z pkt 1 ppkt 6 Regulaminu, biznes plan jest załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, który wnioskodawca zobowiązany jest złożyć. W przypadku nieprzekazania biznes planu dokumentacja konkursowa projektu zostanie odrzucona bez możliwości uzupełnienia. Złożenie niewypełnionego bądź częściowo wypełnionego formularza biznes planu traktowane jest tak, jak brak biznes planu. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że w pkt. 25 wniosku skarżąca wpisała, że będzie korzystała z dwóch podwykonawców i w pkt. C.4 biznes planu nie opisała ich zasobów.
Skoro wnioskodawca w pkt 25 wniosku wskazał, że będzie korzystał z podwykonawców zewnętrznych, to jednocześnie potwierdził, że sam nie posiada odpowiednich zasobów do realizacji projektu w zakresie przeprowadzenia prac badawczych i rozwojowych.
Instytucja pośrednicząca dokonuje oceny wniosku w granicach jego zawartości i nie może oceniać czy wnioskodawca sam może (ma wystarczający potencjał) przeprowadzić wszystkie prace badawcze i rozwojowe, skoro zadeklarował, że będzie korzystał z pomocy wykonawcy zewnętrznego. Zadeklarowanie, że przy realizacji projektu będą zaangażowani wykonawcy zewnętrzni oznacza jednocześnie obowiązek wskazania informacji szczegółowych w pkt. B.2.1, C.1.9., C.3. oraz C.4. Biznes Planu. Wyraźnie stanowi o tym Instrukcja wypełniania biznes planu do Punktu C.4. oraz Przewodnik po Kryteriach.
Sąd podzielił stanowisko NCBR, że wskazany brak nie mógł być usunięty w formie wezwania do uzupełniania braków wniosku na etapie oceny formalnej – uchybienie jest uchybieniem merytorycznym nie podlegającym sprawdzeniu na tym etapie (vide zapisy Przewodnika po Kryteriach) – oraz nie podlegał procedurze złożenia dodatkowych wyjaśnień przewidzianej w § 7 ust. 2 pkt. 11 Regulaminu Konkursu. W ocenie Sądu skorzystanie z tego trybu prowadziłoby do uzupełnienia braków wniosku.
Sąd I instancji podzielił stanowisko NCBR, że wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11. Wskazał, że w pkt. C.1 Biznes Planu wnioskodawca nie uzasadnił wskaźników wymienionych w pkt 26 wniosku. Przewodnik po Kryteriach zawiera jednoznaczny zapis: Efekty realizacji projektu muszą być wyrażone poprzez zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie, a uzasadnione w biznes planie, wskaźniki produktu i rezultatu.
Również zapisy Instrukcji Wypełniania Wniosku (str.
- 22) oraz Instrukcji Wypełniania Biznes Planu (str.
- 10) stanowią o obowiązku opisania i uzasadnienia przewidywanych wskaźników realizacji celów projektu.
W ocenie Sądu zaskarżony akt nie narusza prawa. Dokonana w niniejszej sprawie ocena ekspertów odbyła się w oparciu o wymagania jasno określone w dokumentach programowych konkursu oraz jest w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniona.
B R S P M S A "M." w P. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie postanowień systemu realizacji niniejszego programu operacyjnego, w rozumieniu art. 5 pkt 11) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności: pkt 6 Przewodnika po Kryteriach dla Projektów - Kryteria Merytoryczne Obligatoryjne, pkt C.4. Instrukcji Wypełniania Biznes Planu, pkt 25 Instrukcji Wypełniania Wniosku, pkt 11 Przewodnika po Kryteriach dla Projektów - Kryteria Merytoryczne Obligatoryjne, pkt Cl. 10 Instrukcji Wypełnienia Biznes Planu, pkt 26 dział IV Instrukcji Wypełnienia Wniosku, jak również pkt 14 i pkt 19 Regulaminu Komisji Konkursowej, skutkujące nieuznaniem, że ocena projektu objętego wnioskiem Skarżącej o dofinansowanie została dokonana w sposób naruszający prawo (a mianowicie z naruszeniem postanowień systemu realizacji niniejszego programu operacyjnego, w rozumieniu art. 5 pkt 11) u.z.p.p.r., łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego) oraz w sposób nierzetelny, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie spełniła dwóch kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, a mianowicie:
- 1) kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcą tych prac ",
- 2) kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu ", podczas gdy treść wniosku skarżącej pozwala na jednoznaczne uznanie spełnienia obu kryteriów.
NCBR wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia i zasadzenia od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2010, s. 419).
Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Na wstępie należy podkreślić, iż w skardze kasacyjnej wyartykułowano tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez WSA przez błędną ich wykładnię. Zatem ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany przez skarżącą. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (por.: wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 727/99 – Lex Polonica).
Należy dodać, iż adresatem naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego,
W niniejszej skardze kasacyjnej skarżąca upatruje naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji w naruszeniu postanowień systemu realizacji niniejszego programu operacyjnego, w rozumieniu art. 5 pkt 11) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności: pkt 6 Przewodnika po Kryteriach dla Projektów - Kryteria Merytoryczne Obligatoryjne, pkt C.4. Instrukcji Wypełniania Biznes Planu, pkt 25 Instrukcji Wypełniania Wniosku, pkt 11 Przewodnika po Kryteriach dla Projektów - Kryteria Merytoryczne Obligatoryjne, pkt Cl. 10 Instrukcji Wypełnienia Biznes Planu, pkt 26 dział IV Instrukcji Wypełnienia Wniosku, jak również pkt 14 i pkt 19 Regulaminu Komisji Konkursowej, skutkujące nieuznaniem, że ocena projektu objętego wnioskiem skarżącej o dofinansowanie została dokonana w sposób naruszający prawo poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie spełniła dwóch kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, a mianowicie: 1) kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcą tych prac", 2) kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu ", podczas gdy, zdaniem skarżącej, treść jej wniosku pozwala na jednoznaczne uznanie spełnienia obu kryteriów.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11 (LEX nr 992441): "Programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach." W analizowanej sprawie dokumentami wiążącymi wnioskodawcę był Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii (Działania 1.4 Wsparcie projektów celowych, Działanie 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+ R) oraz Przewodnik po kryteriach wyboru finansowania operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.
Przy wypełnianiu wniosku skarżąca winna była postępować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku i Instrukcji wypełniania biznes planu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, który zaakceptował w tym zakresie stanowisko NCBR, iż projekt skarżącego nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6, stosownie do treści którego wnioskodawca winien wykazać, że: "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac." Ustalenie zakresu tego kryterium wymagało od wnioskodawcy uwzględnienia całości wytycznych zawartych w dokumentacji konkursowej, w szczególności w Przewodniku po kryteriach, który wskazuje szczegółowo jak to kryterium należy rozumieć i według jakich przesłanek należy weryfikować jego spełnienie przez wnioskodawcę. W § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Konkursu wskazano, że: "szczegółowe informacje dotyczące formalnych kryteriów oceny znajdują się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013." Przywołany Przewodnik po kryteriach w zakresie kryterium obligatoryjnego nr 6 podkreśla, iż: "Wnioskodawca musi wykazać, że (...) dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi, które zapewniają merytoryczna i terminową realizację projektu w części badawczo-rozwojowej" (s. 13 Przewodnika po kryteriach).
Jeśli wnioskodawca nie posiada odpowiednich zasobów do realizacji projektu w zakresie prowadzenia prac badawczych i rozwojowych nie ma przeszkód, aby przy realizacji projektu w części badawczo-rozwojowej wnioskodawca korzystał z usług podmiotów zewnętrznych. Wówczas jednak musi to jednoznacznie określić w swoim wniosku, co wynika z postanowień Przewodnika po kryteriach (s. 14): "W odniesieniu do Wnioskodawców i Partnerów zamierzających powierzyć realizację części prac B+R w projekcie innemu podmiotowi na zasadach podwykonawstwa, spełnienie przedmiotowego kryterium powinno zostać opisane we wniosku" oraz z wytycznych zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku (s.19): "W przypadku, gdy Wnioskodawca (...) do prowadzenia prac badawczych i rozwojowych nie posiada odpowiednich zasobów do realizacji projektu w punkcie tym (chodzi o pkt nr 25 formularza wniosku – dopow. NSA) informuje, że zaplanował zaangażowanie zewnętrznego podwykonawcy/podwykonawców." Pod pozycją nr 25 formularza wniosku (s. 3 formularza wniosku – "Projekt przewiduje zaangażowanie zewnętrznego wykonawcy") skarżący wskazał, że będzie korzystał z podwykonawców, a zatem zasadny i logiczny jest wniosek NCBR, iż tym samym potwierdził, iż sam nie posiada odpowiednich zasobów do realizacji projektu w zakresie prowadzenia prac badawczych i rozwojowych.
Nie można zatem w tej sytuacji uznać za przekonywujące twierdzenie skarżącego, iż wnioskodawca, który we wniosku o dofinansowanie wymienia podmioty trzecie, z którymi zamierza współpracować przy realizacji projektu i określa je jako "zewnętrznych wykonawców" (zgodnie z poz. nr 25 formularza wniosku), powinien być potraktowany jako wnioskodawca zdolny do realizacji projektu we własnym zakresie, czyli bez pomocy z zewnątrz. A zatem, skoro skarżący pod poz. nr 25 formularza wnioski wskazał zewnętrznych wykonawców, tj.: "A-T Z. G. – sp.j. oraz I. E. Odział w G, to winien był podać odpowiednie informacje szczegółowe o podwykonawcach we właściwych pozycjach Biznes planu, tj. w punktach: B.2.1, C.1.9, C.3 i C.4. Obowiązek, a nie tylko możliwość, podania przez wnioskodawcę takich informacji szczegółowych został wskazany na str. 14-15 Przewodnika po kryteriach: "W odniesieniu do Wnioskodawców i Partnerów zamierzających powierzyć realizację części prac B+R w projekcie innemu podmiotowi na zasadach podwykonawstwa, spełnienie przedmiotowego kryterium powinno zostać opisane we wniosku.
Należy wskazać wykonawcę i opisać jego potencjał poprzez podanie np. następujących informacji: o potencjale kadrowym, przeprowadzonych badaniach naukowych i pracach rozwojowych zrealizowanych w ostatnich 2 latach przed złożeniem wniosku wraz z wykazem publikacji pracowników wykonawcy oraz wykazem patentów, wdrożeń lub innych zastosowań wyników badań, aparatury naukowo-badawczej i innego wyposażenia umożliwiającego prowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych." Na s. 15 Przewodnika po kryteriach w zakresie oceny kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 wskazano, że: "Ocena kryterium odbywa się na podstawie opisu i danych zawartych w p. 11, 12 i 25 wniosku o dofinansowanie oraz p. B.2.1, C.1.9, C.3 i C.4 biznes planu w powiązaniu z zakresem i celami projektu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest twierdzenie NCBR, zaakceptowane przez Sąd I instancji w tej sprawie, iż skarżący powinien był odnieść się do kwestii korzystania z usług podwykonawców we wszystkich wskazanych wyżej częściach wniosku, tj. nie tylko w Formularzu wniosku, ale również w Biznes planie, co jasno wynika z wytycznych określonych na s. 1 Instrukcji wypełniania Biznes planu, gdzie podkreślono, iż: "Biznes plan jest załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, który Wnioskodawca zobowiązany jest złożyć. W przypadku nie przekazania biznes planu dokumentacja konkursowa projektu zostanie odrzucona bez możliwości uzupełnienia. Złożenie niewypełnionego bądź częściowo wypełnionego formularza Biznes Planu traktowane jest tak, jak brak Biznes Planu." Skarżący pozostaje w błędzie formułując zarzut, iż między wzorem formularza Biznes planu a Instrukcją jego wypełnienia zachodzą sprzeczności.
Ma rację NCBR, iż treść dokumentacji konkursowej nie daje podstaw do uznania, iż wzór formularza Biznes planu zawiera odrębną rubrykę C.4 oraz odrębne podrubryki C.4.1 do C.4.5. Rubryka C.4 Biznes planu (Zasoby ludzkie i doświadczenia Wnioskodawcy), traktowana jako całość składa się z pięciu podrubryk ozn. od 1 do 5 (tj. C.4.1 do C.4.5). Wymienione podrubryki ozn. od C.4.1 do C.4.5 składają się więc na jedna całość, jaką jest rubryka C.4, co do której wytyczne zawarte na s. 12 Instrukcji wypełniania Biznes planu wprost określają, że w pkt. C.4 Biznes planu: "Należy przedstawić opis posiadanych zasobów ludzkich oraz doświadczenie w realizacji prac badawczo-rozwojowych. W przypadku, gdy Wnioskodawca nie posiada dostatecznych zasobów ludzkich i zamierza korzystać z usług zewnętrznych, należy opisać zasoby oraz doświadczenie wykonawcy/wykonawców." Zasadna jest zatem konstatacja, że skoro wzór formularza Biznes planu nie zawiera odrębnej rubryki C.4 oraz odrębnych podrubryk C.4.1 do C.4.5, to wskazane wytyczne, o charakterze ogólnym, odnoszą się do wszystkich części składowych rubryki C.4.
Oznacza to, że skarżący, w poszczególnych częściach rubryki C.4 Biznes planu (tj. w C.4.1 do C.4.5) powinien był wskazać nie tylko swoje zasoby oraz doświadczenia, ale również zasoby i doświadczenia wszystkich podwykonawców, których wymienił pod poz. nr 25 Formularza Wniosku.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż racje ma NCBR, że skarżący nie spełnił tego kryterium. Kryterium to stanowi, że: "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu." W zakresie oceny tego kryterium Przewodnik po Kryteriach jednoznacznie wskazuje, że: "Efekty realizacji projektu muszą być wyrażone poprzez zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie, a uzasadnione w biznes planie, wskaźniki produktu i rezultatu" oraz "ocena kryterium odbywa się na podstawie p.26 wniosku o dofinansowanie oraz na podstawie opisu w p. C.1.10 biznes planu" (s. 21 Przewodnika po Kryteriach). Rację na NCBR, iż skarżący winien był wypełnić odpowiednie rubryki pod poz. 26 Formularza wniosku ("Wskaźniki realizacji celów projektu" – s. 5-6), a ponadto także uzasadnić te wskaźniki w pkt. C.1.10 Biznes planu.
Świadczą o tym wytyczne zawarte na s. 22 Instrukcji wypełniania wniosku, gdzie podano, iż: "Wszystkie wskaźniki realizacji projektu należy opisać i uzasadnić w punkcie C.1 Biznes planu." i na s. 10 Instrukcji, gdzie wskazano: "C.1.10 – należy opisać przewidywane wskaźniki realizacji celów projektu. Należy uzasadnić realność osiągnięcia zaplanowanych wskaźników produktu oraz rezultatu przedstawionych w p.26 wniosku o dofinansowanie. Należy także przedstawić sposób skonstruowania i pomiaru tych wskaźników tak, aby jednoznacznie określić ich wartość bazową oraz docelową (...). Wszystkie efekty realizacji projektu muszą być wyrażone/poparte poprzez zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie i uzasadnione w biznes planie wskaźniki produktu i rezultatu. Wskaźniki muszą być tak skonstruowane, aby określały stan przed rozpoczęciem projektu, w trakcie realizacji i po jego zakończeniu. Wnioskodawca opisując wskaźniki musi podać założenia, na podstawie których je skonstruował.
Wskaźniki muszą odzwierciedlać specyfikę projektu i jego rezultaty. Zaproponowane wartości wskaźników muszą być realne i adekwatne do założeń projektu." Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący w pkt. C.1.10 Biznes planu ograniczył się jedynie do powtórzenia informacji zawartych pod p. 26 Formularza wniosku. W żaden sposób nie uzasadnił efektów realizacji projektu zadeklarowanych w Formularzu wniosku, nie uzasadnił także realności osiągnięcia zaplanowanych wskaźników produktu oraz rezultatu przedstawionych w p. 26 Formularza wniosku, jak również nie przedstawił sposobu skonstruowania i pomiaru tych wskaźników, a nadto nie podał założeń, na podstawie których je skonstruował.
Konkludując, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i zasadnie skargę oddalił uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.