Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 969/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy uwzględnił wniosek Skarżącej, zezwalając na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Warszawie w okresie od 26 lipca do 31 grudnia 2014 r. przez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, to jest przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m², w tym 0,30 m² w jezdni pasa drogowego oraz 0,15 m² w pozostałych elementach pasa drogowego, a także przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego 0,96 m² w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 m² w pozostałych elementach pasa drogowego. W decyzji nakazano Skarżącej przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (tj. usunięcia urządzenia infrastruktury technicznej) z dniem upływu terminu zakreślonego w zezwoleniu (o ile odpowiednio wcześniej Skarżąca nie wystąpiłaby o wydanie jej nowego zezwolenia na dalszy okres zajmowania tego pasa drogowego).
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 8 oraz art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej zwanej "udp") oraz § 1 pkt 2 i § 3 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.), art. 104 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 1273,19 zł za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Warszawie w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 21 marca 2016 r. przez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, to jest przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m² oraz przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego 0,96 m² w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 m² w pozostałych elementach pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną. Wskazała m.in., że nie neguje, że doszło do wskazanego zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], jednakże Prezydent m.st. Warszawy pominął okoliczność, że Skarżąca nie wykonywała samodzielnie robót budowlanych związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi gminnej, lecz roboty te na zlecenie Skarżącej wykonywało Przedsiębiorstwo B (dalej zwane "Przedsiębiorstwem B"), które do dnia otrzymania zaskarżonej decyzji nie poinformowało Skarżącej o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej i w tym zakresie nałożyło karę pieniężną w wysokości 992,32 zł, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy tę decyzję. SKO stwierdziło, że Skarżąca nie wystąpiła o wydanie jej nowego zezwolenia na dalszy okres zajmowania części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Warszawie w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej, ani też nie przywróciła tego pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności z dniem upływu terminu, na jaki wydano jej zezwolenie decyzją z [...] stycznia 2015 r. SKO uznał, że Prezydent m.st. Warszawy wadliwie ustalił wysokość kary pieniężnej, nie uwzględniając faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO.
WSA oddalił skargę.
WSA wyjaśnił, że stosownie do art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego - w przypadku dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego - ustala w drodze uchwały organ stanowiący tejże jednostki samorządu terytorialnego. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie wiążąca w tym zakresie jest uchwała nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy. WSA dodał, że związanie organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp jest uzależnione od stwierdzenie określonego tym przepisem stanu faktycznego, natomiast dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił nieakceptowany przez obowiązujące przepisy stan, jak również poza jego zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, ani nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej.
W ocenie WSA, SKO nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bowiem w toku postępowania wyjaśniło okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonało pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej.
WSA stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że doszło do zajęcia pasa drogowego, a Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które negowałyby tę okoliczność. Zdaniem WSA, również okres zajęcia psa drogowego został prawidłowo ustalony na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów.
WSA dodał, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub z przekroczeniem jego warunków. Zdaniem WSA, w toku postępowania prawidłowo ustalono, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez stosownego zezwolenia. WSA podkreślił, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony okres nie tworzy dla Skarżącej żadnego roszczenia na przyszłość, gdyż każde zezwolenie na każdy kolejny okres jest wydawane od nowa, po zbadaniu, czy istnieją przesłanki do wydania zezwolenia w tym nowym okresie. Zatem jeżeli Skarżąca miała wydane zezwolenie na konkretny okres, to w jej interesie było prowadzenie robót w pasie drogowym w zakreślonym terminie, a następnie doprowadzenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji w całości.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a mianowicie:
- a) art. 4 ust. 1 oraz art. 40 udp,
- b) uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, polegające w szczególności na wydaniu decyzji administracyjnej z pominięciem wszechstronnego rozpoznania całości materiału dowodowego;
- b) art. 8 kpa przez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek odwoławczy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia, musi spełniać zawarte w prawie wymagania, aby mogła okazać się skuteczna. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 ppsa). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż przyjęta w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36).
Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W zarzucie postawionym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono WSA dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i art. 40 udp oraz uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy. Sposób sformułowania tego zarzutu w powiązaniu z brakiem uzasadnienia nie pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Zarzucając dokonanie błędnej wykładni określonej normy prawnej, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na czym polegał błąd sądu w odczytaniu właściwej treści tej normy, a także wyjaśnić, jak - jego zdaniem - należy tę normę wykładać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżącego nie ma żadnego odniesienia się do kwestii wykładni przywołanych w zarzucie przepisów. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w kontekście omawianego zarzutu.
Nie są zasadne zarzuty postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez WSA art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) pominięciu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, 2) prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracyjnych.
Zauważyć należy, że skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej Skarżącego wskazano jako naruszone jedynie przepisy procedury administracyjnej, które nie zostały powiązane z naruszeniem żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 8 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu wskazuje wyłącznie na pominięcie przez organy okoliczności, że Skarżąca nie wykonywała samodzielnie robót budowlanych związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi gminnej, lecz na zlecenie Skarżącej roboty te wykonywało Przedsiębiorstwo B. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (vide s. 2), jak i uzasadnienia decyzji SKO (vide s. 2 i 4) jednoznacznie wynika, że okoliczność ta została ustalona i rozpatrzona w toku postępowania administracyjnego, jak i wzięta pod uwagę w trakcie kontroli przeprowadzonej przez WSA.
Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podniósł również, że okoliczność ta (wykonywania robót przez Przedsiębiorstwo B) powinna prowadzić do wniosku, że to Przedsiębiorstwo B powinno być stroną postępowania, a nie Skarżąca. Argumentacja ta dotyczy jednak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która w postępowaniu administracyjnym jest dokonywana na podstawie art. 80 kpa. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego przepisu, a zatem omawiana kwestia pozostaje poza granicami kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazujący na błędne zastosowanie przez WSA art. 40 udp i § 1 pkt 1 – 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
Zarzut błędnego zastosowania art. 40 udp został nieprecyzyjnie sformułowany. Przepis ten dzieli się na kilkanaście ustępów, a niektóre z tych ustępów dodatkowo dzielą się na punkty. W tych jednostkach redakcyjnych zawarte zostały normy prawne dotyczące zróżnicowanych kwestii. Brak wskazania, który konkretnie ustęp art. 40 udp miał zostać błędnie zastosowany, uniemożliwia ocenę tego zarzutu. Ocena ta jest również niemożliwa z tego powodu, że zarzut nie został uzasadniony.
Co się tyczy zarzutu naruszenia § 1 pkt 1 – 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, to należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej podjął się próby jego uzasadnienia wyłącznie w zakresie § 1 pkt 2 i 4 wskazanej uchwały. Jednak nawet w tym zakresie zarzut ten jest bezzasadny.
Zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały, uchwała ustala wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uzasadniając naruszenie przepisu, autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu wobec Skarżącej, ponieważ urządzenia w pasie drogowym zostały umieszczone przez Przedsiębiorstwo B, a nie przez Skarżącą. Argument ten jest jednak chybiony. Omawiany przepis nie określa bowiem, kto powinien być obciążony opłatą za zajęcie pasa drogowego, a jedynie wskazuje jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego, za które w uchwale ustala się stawkę opłaty. Wobec tego omawiany przepis nie mógł zostać błędnie zastosowany w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej.
Co się tyczy zarzutu naruszenia § 1 pkt 4 wskazanej uchwały, to jest on bezzasadny z tego powodu, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Tym samym nie mógł być błędnie zastosowany w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
PG