Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 1263/14, po rozpoznaniu skargi A.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 sierpnia 2013 r. w miejscowości Miąsowa na drodze krajowej nr 7 zatrzymano do kontroli czteroosiowy pojazd marki MAN o nr rej. [...]. Pojazdem kierował R.M., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci asfaltu na trasie Kielce - Góra Miechowska w imieniu i na rzecz A.C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót Drogowych A.C. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk podwójnej osi nienapędowej 22,6 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 4,6 t (przekroczenie o 25,55%),
- - masa całkowita 36,9 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w -górę do 0,1 t) - przekroczenie o 4,9 t (przekroczenie o 15,31%).
Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych: 856012 i 856028, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej z przewidzianymi terminami ważności do dnia 31 marca 2015 r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz przysługujących mu uprawnieniach.
Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm, organ stwierdził, że kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII. W związku z tym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że z art. 140aa ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1137 ze zm.) wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd podkreślił, że podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli.
Sąd zauważył, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania.
Sąd stwierdził, że zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, dokonując ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako k.p.a.).
Sąd wskazał, że ważenia kontrolowanego pojazdu dokonano przy użyciu wag SAW 10CII. Zasady użytkowania urządzeń używanych podczas kontroli do ważenia pojazdów określają bezpośrednio ich producenci, co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia danego typu urządzenia, a także świadectwach legalizacji.
Jak wynika ze świadectwa homologacji UE nr D98-09-08 waga SAW 10CII przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, zdaniem Sądu, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów.
Ze znajdującej się w aktach sprawy, pochodzącej od producenta, Instrukcji obsługi wag SAW wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Producent przewiduje ważenie pojazdów dwu lub trzyosiowych przy pomocy 4 lub 6 wag w jednej procedurze ważenia. Na str. 7 Instrukcji zawierającej rysunki wyjaśniające sposób ustawienia wag, producent przewiduje ważenie pojazdów dwuosiowych oraz trzyosiowych przy pomocy dwóch wag, przy ważeniu odpowiednio dwukrotnym lub trzykrotnym. Z rysunku, w ocenie Sądu, nie wynika, że przy użyciu stanowiska składającego się z dwóch wag, producent przewiduje ważenie pojazdów mających 4 lub więcej osi. Jak wynika z ilustracji producent przewiduje ważenie pojazdów o większej ilości osi przy użyciu zespołów trzech lub czterech par wag.
Tym samym, zdaniem Sądu, ani świadectwo homologacji ani Instrukcja obsługi wag SAW 10 nie określają w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi większej niż trzy ani też, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu.
Wskazanych wątpliwości nie usuwa także uzyskana przez wagi ocena zgodności, bowiem nie chodzi o to, że wagi są wadliwe, tylko o to, czy używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzy osiowych oraz czy można przy ich pomocy ustalać masę całkowitą pojazdów.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako p.p.s.a.):
- 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy wagi typu, SAW 10C/II używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzyosiowych oraz, czy można przy ich pomocy określać masę całkowitą takich pojazdów, podczas gdy okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia w sprawie, skoro pojazd samochodowy poddany kontroli wyposażony był w dwie osie wielokrotne (podwójne), których sposób pomiaru nacisku odpowiadał przewidzianemu w Instrukcji Obsługi tych wag, natomiast skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wyniki pomiaru ww. parametrów uzyskane za pomocą wag SAW 10C/II w trakcie kontroli były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku osi podwójnych, a w konsekwencji także masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ciężarowego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zarówno Świadectwo Homologacji jak i Instrukcja Obsługi wag typu SAW 10C/II nie określa w sposób jednoznaczny, że za pomocą jednej pary wag możliwy jest pomiar nacisków osi pojazdów o liczbie osi większej niż trzy oraz ich masy całkowitej, podczas gdy z dokumentów tych wynika, iż taki sposób pomiaru wskazanych parametrów pojazdu jest prawnie i technicznie dopuszczalny oraz w pełni wiarygodny;
ponadto, z ostrożności procesowej zarzucono:
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s.
- 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.
- 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II w przypadku wyznaczania nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdów mogą służyć wyłącznie do pomiaru pojazdów o maksymalnie trzech osiach składowych, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej, bez względu na liczbę osi, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 Instrukcji Obsługi wag mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w żadnym razie nie mogą być uznane jako wykluczające możliwość wyznaczania za ich pomocą masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż trzy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.C. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone.
Skarga kasacyjna GITD oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności rozpatrzy są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż stwierdzenie braku tych naruszeń w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji, w rozpoznawanej sprawie daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne i niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Organ kwestionując wyrok WSA w Warszawie podnosi, że narusza on art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to, zdaniem kasatora polega na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę, przyjmując, że organ nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, a mianowicie Sąd I instancji przyjął, że nie zostało ustalone, czy ważenie pojazdu przy pomocy wag SAW 10C/II, używanych w zespołach dwóch wag może dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzyosiowych oraz czy przy pomocy tych wag może zostać określona masa całkowita pojazdów. Zdaniem kasatora organ dokonał poprawnych ustaleń w zakresie obciążeń pojazdu poddanego kontroli, stosując do wskazania tych wielkości wagi SAW 10C, bowiem te urządzenia mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych pojazdu, a w przypadku rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z pojazdem wyposażonym w dwie osie wielokrotne (podwójne). W tak określonych realiach sprawy Sąd I instancji, zdaniem kasatora, nie miał podstaw do uznania, że istotna dla sprawy okoliczność została wadliwie ustalona.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że tak sformułowane zarzuty kasacyjne są nietrafne.
Z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, łącząc zastosowane przepisy prawa z przyjętymi ustaleniami faktycznymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu faktycznym. Zatem w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygania było powiązanie wyników ważenia pojazdów z określonymi przepisami u.t.d. dopuszczającymi możliwość nałożenia kary. Wykazanie takiego związku musi w sposób stanowczy odnosić ustalenia faktyczne, związane ze sposobem ważenia pojazdu, z treścią normy prawnej dającej podstawę do wymierzenia kary. Skoro przepis prawa uprawnia organy transportu drogowego do nałożenia na przewoźnika kary za przekroczenie nacisków na pojedynczą oś pojazdu, a z dokumentów dotyczących użycia wag, z których korzystał organ, nie wynika wprost, jak należy tych wag używać, w przypadku pojazdów posiadających więcej niż 3 osie, to w uzasadnieniu decyzji organ powinien dokładnie wyjaśnić tę kwestię. Nakaz taki wynika nie tylko z treści art. 107 § 3 k.p.a., ale także z zasad ogólnych, na których opiera się ogólne postępowanie jurysdykcyjne regulowane przepisami k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie, z zaskarżonej decyzji, nie wynika, oprócz tego, że użyto dwóch wag, posiadających ważne świadectwa legalizacji, w jaki sposób dokonano ważenia. Takie uchybienie powoduje, iż powstaje wątpliwość, czy ważenie odbyło się w sposób prawidłowy, zgodny z instrukcją wagi, za pomocą której dokonano pomiaru. Okoliczności te powinny być przez organ opisane w decyzji w sposób jednoznaczny, aby nie powstawały wątpliwości, co do sposobu ważenia pojazdów oraz sposobu wykorzystanych do tego wag. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnienie niebudzącej wątpliwości rzetelności ważenia oraz dokładne opisanie tej czynności najpierw w protokole, a później w ewentualnych decyzjach nakładających karę administracyjną. Ogólnikowe stwierdzenia organu dotyczące aktualnej legalizacji samych wag oraz wskazanie numerów wag użytych do ważenia pojazdu nie wyjaśniają wątpliwości, które były przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Zasadnie zatem Sąd ten uznał, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, podziela argumentację Sądu I instancji, iż w zaskarżonych decyzjach nie wyjaśniono kwestii użycia przedmiotowych wag do ważenia pojazdów składających się z 4 i więcej osi. Naczelny Sąd Administracyjny, zauważa również rozbieżność, w zakresie stwierdzeń, co do ilości osi, w które był wyposażony kontrolowany w niniejszej sprawie pojazd. W skardze kasacyjnej kasator wskazuje, że był on wyposażony w dwie osie wielokrotne (podwójne), natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że pojazd był czteroosiowy (str. 2, akapit 4).
Należy również podzielić twierdzenie Sądu I instancji, że Instrukcja obsługi wag SAW 10, załączona do akt sprawy, nie określa w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi większej niż trzy ani też, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu.
Wobec niewyjaśnienia powyższych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, iż poprzez powyższe uchybienia - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wątpliwości czy organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Należy wskazać, że organ w skardze kasacyjnej, próbuje odpowiadać na część zarzutów, odnośnie do braków zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia i wyjaśniać kwestie, które powinny się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże skarga kasacyjna nie służy uzupełnieniu zaskarżonej decyzji w niezbędne, wymagane przez procedurę administracyjną ustalenia oraz wyjaśnienia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) i art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r., § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu.
Sąd I instancji nie mógł naruszyć ww. przepisów prawa materialnego, ponieważ ich nie stosował ani też nie interpretował. Wobec tego nie mógł dokonać ich błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania, co czyni zarzut bezzasadnym (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 652/13). Ponadto dodać trzeba, że przepisy te wskazują ogólnie, że wagi nieautomatyczne (rożnego typu) mogą służyć m.in. do określania masy dla obliczenia kar, jednak z żadnego z nich nie wynika, iż obliczenie masy całkowitej pojazdów wieloosiowych może odbyć się, tak jak w niniejszej sprawie przez sumowanie poszczególnych wyników pomiarów – nacisków na pojedynczych osiach - ani, że wszystkie wagi nieatomatyczne używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne wyniki pomiarów nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzyosiowych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, zatem działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.