Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 942/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 509/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.uwzględnił skargę K. K. i T. K. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

W protokole kontroli z dnia 13 lipca 2005 r. przeprowadzonej w przedsiębiorstwie K. K., T. K. Z. H.-U. "E." w dniach od 31 maja 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. stwierdzono:

1. 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę;
2. 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę;
3. 3) nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego była kontrola:
4. c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce,
5. 4) nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była:
6. c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce;
7. 5) wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów:
8. c) imienia lub nazwiska kierowcy,
9. g) stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu,
10. h) stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,
11. d) miejsca i daty końcowej użytkowania wykresówki, nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu,
12. 6) nieokazanie wykresówek:
13. a) nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień pracy kierowcy.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej u.t.d.) nałożył na K. K. i T.K. karę pieniężną w kwocie 25.950 zł.

Pismem z dnia 27 września 2005 r. K. K. i T. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr[...], Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie:

1. 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;
2. 2) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;
3. 3) utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była:
4. c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce;
5. 4) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę, jeżeli w skutek tego kontrola była:
6. c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji,
7. 5) utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za popełnienie naruszenia polegającego na tym, że wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów:
8. a) imienia lub nazwiska kierowcy,
9. e) stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu,
10. f) stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,
11. b) miejsca i daty końcowej użytkowania wykresówki, nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu;
12. 6) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień pracy kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję K. K. i T. K. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kar, wskazując na naruszenie prawa materialnego, to jest art. 93 ust 7 u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nałożenie na skarżących kar pieniężnych.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Stosownie do § 2 tegoż przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu analiza treści omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję niemieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a., bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z powołanego przepisu art. 138 k.p.a. wynika zaś, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji, a w części o jej uchyleniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 509/09, wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) kilku spraw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia).

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. dwóch lub więcej kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną.

W związku z powyższym kasator uznał, iż zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) kilku spraw.

K. K. i T. K. nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi jedynie w przypadkach wymienionych w § 2 tegoż artykułu.

Kasator oparł skargę na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna a organ odwoławczy rozpoznając odwołanie rozstrzygnął w sposób nieprzewidziany przepisami art. 138 k.p.a., a także że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu kasator uznał, że przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie naruszenia art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia, lecz nałożenie kar za poszczególne, odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym.

Prawidłowo ustalił Sąd, że pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej.

Należy podkreślić, że podstawowym elementem decyzji administracyjnej jest jej sentencja. W sentencji decyzji wyrażona jest bowiem wola organu administracji publicznej załatwiającego w tej formie sprawę. Osnowa decyzji przesądza, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie, czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. i T. K. jedną karę pieniężną w kwocie 25.950 zł, a w uzasadnieniu wskazał poszczególne naruszenia prawa, określając cząstkowe kary za każde z nich.

Bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich wyszczególnienie w uzasadnieniu decyzji łącznie z przypisywanymi im sankcjami pieniężnymi, skoro organ I instancji wydał jedno rozstrzygnięcie, w którym określił karę pieniężną w określonej kwocie, a na nią składają się kary za poszczególne naruszenia. Suma tych kar za poszczególne naruszenia nie odpowiada wysokości kary orzeczonej w decyzji. Ze względu na treść przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. obniżono wysokość kary za wszystkie naruszenia, a nie kary za poszczególne z nich. To wskazuje również, że organ potraktował te przewinienia jako element stanu faktycznego jednej sprawy, a nie jako wiele spraw odrębnych dotyczących poszczególnych naruszeń. Trafnie Sąd zauważył, że decyzja wydana została w wyniku jednego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym samym czasie. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w orzeczeniach II GSK 29/08, II GSK 1083/08.

Należy zauważyć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie przewidział również takiej możliwości w przepisach szczególnych, czyli w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zatem jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nakładająca na K. i T. K. karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to organ odwoławczy Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł w trybie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić decyzji co do niektórych kar i przekazać sprawę w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać tę decyzję w mocy.

Przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż było to rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie winien był uchylić decyzję w całości i następnie przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jeżeli jego zdaniem rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Wobec tego zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 i art. 15 k.p.a. jest nieuzasadniony. Niezasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie Sądu I instancji sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny wyjaśnione zostały motywy rozstrzygnięcia a przepisy prawa zostały prawidłowo powołane. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd i instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym, po zamknięciu rozprawy ogłosił wyrok. Zarzut naruszenia tych przepisów postępowania jest nieuzasadniony.

Konkludując podkreślić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).