Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Wr 767/17 oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) sierpnia 2017 r. nr (...)w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję (...)Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że naruszenie ujawniono 26 kwietnia 2017 r. podczas kontroli drogowej pojazdu ciężarowego marki DAF o nr rej. (...), którym kierował R. P. wykonując przewóz na rzecz przedsiębiorcy M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...). W trakcie kontroli ustalono, że pojazdem wykonywany był krajowy przewóz drogowy na potrzeby własne bloczków gazobetonowych. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli żadnego dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów drogowych (tj. wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne, wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, rozpatrzył go w całości, co następnie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organy dysponowały protokołem kontroli podpisanym przez kierowcę, który potwierdził wystąpienie stwierdzonego naruszenia. Ponadto w piśmie zatytułowanym wyjaśnienia kontrolowanego skarżący przyznał, że z uwagi na przeoczenie osoby zajmującej się tymi sprawami w firmie nie przedłużono ważności poprzedniego zaświadczenia, mając jednak na uwadze konieczność posiadania takiego dokumentu 27 kwietnia 2017 r. uzyskał od S. Ś. zaświadczenie upoważniające do krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów uznając, że z wyjaśnień przedsiębiorcy wprost wynika, iż do naruszenia doszło na skutek zaniedbania, które miało miejsce w przedsiębiorstwie skarżącego. Natomiast fakt, że błąd ten został niezwłocznie naprawiony i skarżący już dzień po kontroli dysponował takim zaświadczeniem nie ma wpływu na nałożenie kary za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym).
M. M. wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, opierając się na następujących podstawach:
- 1. opisanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. podstawie polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował te przepisy aprobując nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego które doprowadziłoby do właściwego ustalenia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka i stron, a także niewyjaśnienie sprzeczności, które są zawarte w protokole kontroli, a które wskazywał skarżący, co dodatkowo skutkuje naruszeniem art. 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie zebrały dowodów i nie rozpoznały należycie istoty sprawy;
- 2. opisanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. podstawie polegającej na naruszeniu prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący polecił wykonywanie przewozu bez wymaganego zaświadczenia;
- 3. opisanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. podstawie polegającej na naruszeniu prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie, gdy w dniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji skarżący posiadał zezwolenie na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie swego stanowiska.
Zarządzeniem z 12 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., sygn. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., sygn. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., sygn. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., sygn. I OSK 2766/09, CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać podanych podstaw kasacyjnych. Należy bowiem pamiętać także o wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone wyżej wymogi formalne.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z: 31 marca 2013 r., sygn. II FSK 925/10, LEX nr 1100417; 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 970/11, LEX nr 1112113; 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymienionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut ten sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; 14 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych.
Ponadto art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma charakter kompetencyjny. Zgodnie z tym przepisem karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Zatem przedstawiona w uzasadnieniu tego zarzutu argumentacja, iż kierowca używał pojazdu bez zgody i wiedzy przedsiębiorcy nie koreluje z treścią normatywną tego przepisu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, których specyfika oraz komplementarny charakter sprawia, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie, należy przypomnieć, że art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wprowadził zasadę, zgodnie z którą przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Dokumentem tym organ administracji publicznej zaświadcza, że dany przedsiębiorca zgłosił wykonywanie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej do prowadzonej działalności gospodarczej.
Z kolei w myśl art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10, przy tym z ust. 3 ww. przepisu wynika, iż przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.
Podkreślić należy, że karze określonej w lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym podlega każdy przypadek wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne mający miejsce przed faktycznym uzyskaniem wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie ma tu znaczenia fakt uzyskania wymaganego zaświadczenia następnego dnia po kontroli (por. np. wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. II GSK 437/15).
Skarżący kasacyjnie buduje swoją argumentację o wadliwości zaskarżonego wyroku, podnosząc, że nieprawidłowa była zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena zebranego materiału dowodowego oraz zaaprobowanie nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy R. P. i skarżącego.
Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są trafne. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów, z których wynika, iż do kontroli pojazdu ciężarowego, którym kierował R. P. na rzecz skarżącego doszło 26 kwietnia 2017 r. Pojazdem wykonywany był krajowy przewóz drogowy na potrzeby własne bloczków gazobetonowych. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli żadnego dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów drogowych. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę, zeznań kierowcy spisanych do protokołu oraz pisma skarżącego zatytułowanego "wyjaśnienia kontrolowanego" z 9 maja 2017 r. z którego wynika, że z uwagi na przeoczenie pracownika nie przedłużono ważności poprzedniego zaświadczenia, które to przeoczenia przedsiębiorca naprawił i 27 kwietnia 2017 r. uzyskał od S. Ś. zaświadczenie upoważniające do krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne.
Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tych ustaleń oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej skupia się na mało rozbudowanej negacji wiarygodności dowodów zebranych w sprawie, jednocześnie nie wskazując na żadne inne dowody pozwalające na przyjęcie odmiennych ustaleń, niż te poczynione przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem w samym w sobie lecz ma prowadzić do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.
Sankcje przewidziane w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczą odpowiedzialności administracyjnej, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących przewóz drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i dotyczy podmiotu wykonującego transport drogowy, w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku.
Zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym bazuje na poczynionym przez skarżącego kasacyjnie założeniu, że postępowanie w sprawie winno być umorzone wobec tego, że następnego dnia po kontroli uzyskał wymagane zaświadczenie, posiadał je zatem w dniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji. Jak wskazano wyżej z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika wprost, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu stosownego zaświadczenia, zaś zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis zaświadczenia. Zatem fakt uzyskania zaświadczenia dzień po kontroli nie miał wpływu na odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy bez zaświadczenia.
Nie ulega też wątpliwości, że to na skarżącym ciążył obowiązek wyposażenia kierowcy w zaświadczenie na wykonywanie przewozu na potrzeby własne i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań czy zaniechań konsekwencją których, jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń pracowników polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, nie przedłużył ważności poprzedniego zaświadczenia.
Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenie organów, iż skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności objętych dyspozycją art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym tj., takich które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć i nie miał na nie wpływu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.