Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 809/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że podczas kontroli pojazdu marki M. o nr rej. [...] w dniu 13 czerwca 2007 r., w miejscowości O. (Szkoła Podstawowa nr [...]), kierowanego przez R. K., ustalono, że kierowca nie był wyposażony w odpowiednie dokumenty. Podczas kontroli kierujący pojazdem nie okazał bowiem do kontroli wymaganego zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w ustawie, co zostało potwierdzone zarówno w protokole kontroli (nr [...]), jak i w protokole przesłuchania kierowcy. Wobec powyższego, zgodnie z treścią lp. 1.7. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 500 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wskazała, że ukaranie jej, a nie kierowcy, nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że kierowca zeznał do protokołu, iż nie okazał wymaganego zaświadczenia ze względu na zdenerwowanie i pośpiech, w żaden sposób nie negując faktu wyposażenia go w wymagane prawem dokumenty. Skarżąca podniosła, iż nie miała żadnego wpływu na to, że kierowca nie okazał podczas kontroli dokumentu, który z całą pewnością otrzymał, w związku z czym przyjąć należy, iż w przypadku tym zaszły okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, znowelizowanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661).
Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za prawidłowe stanowisko organu, że za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. Niemniej jednak, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87, kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Przyjęta przez organ odwoławczy argumentacja, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za wszystkie skutki działań kierowcy jest – zdaniem Sądu - zbyt daleko idącą i nie może zwolnić organu prowadzącego postępowanie z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu skarżąca nie miała żadnego wpływu na to, że kierowca nie okazał podczas kontroli dokumentu, który (jak twierdzi strona skarżąca i co potwierdził kierowca podczas przesłuchania) otrzymał. W związku z tym należy rozważyć czy w tym przypadku zaszły okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że przepis ten obowiązywał w czasie orzekania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, a podniesiona wyżej okoliczność nie została uwzględniona. Sąd wskazał, że organ nie zbadał podnoszonych przez skarżącego okoliczności, czym naruszył przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.).
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów:
- 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:
- - w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, co w konsekwencji implikuje sytuację, w której ustalenia i oceny przedmiotowego stanu faktycznego dokonane przez organ są odmienne od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd;
- - w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie odniósł się do przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, tj. art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniają wyłączenie wobec skarżącej odpowiedzialności administracyjnoprawnej ponoszonej przez podmioty wykonujące przewóz drogowy na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz błędnym uznaniu, że organy uchybiły obowiązkowi w zakresie ustalenia czy do stwierdzonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego mogłyby znaleźć zastosowanie regulacje zawarte w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie wobec skarżącej, wykonującej przewóz drogowy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, art. 92 ustawy o transporcie drogowym wraz z lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżąca nie może ponieść odpowiedzialności za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, gdyż w niniejszej sprawie nie miała ona żadnego wpływu na to, że kierowca nie okazał podczas kontroli wymaganego dokumentu, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Organ uznał za chybiony zarzut nieustalenia czy w przedmiotowym przypadku zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytacza bowiem tylko te normy, które znalazły zastosowanie. Nie ma obowiązku przytaczania ani też dowodzenia w uzasadnieniu, że w danym stanie faktycznym nie znalazły zastosowania określone przepisy. Nie dokonuje więc selekcji negatywnej polegającej na kolejnym wykluczaniu poszczególnych przepisów, które nie znajdują racji bytu w danym stanie faktycznym.
Organ nie zgodził się również z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiskiem Sądu jakoby skarżąca nie mogła ponieść odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest bowiem na zasadzie ryzyka, co oznacza, że wystarczy jedynie stwierdzenie przez organ naruszenia przepisu prawa materialnego, obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. W przedmiotowej sprawie jest kwestią bezsporną, abstrahując od przyczyn naruszenia obowiązku, że kierowca podczas kontroli drogowej w dniu 13 czerwca 2007 r. nie okazał inspektorom transportu drogowego zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w ustawie, czym naruszył przepis prawa materialnego nakładający przedmiotowy obowiązek. Zdaniem organu, za wiarygodny należy uznać zapis zawarty w protokole kontroli w postaci oświadczenia o nieposiadaniu w pojeździe wymaganego dokumentu, które kierowca złożył w toku kontroli.
Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie może ponieść odpowiedzialności za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, gdyż w mniejszej sprawie nie miała ona żadnego wpływu na to, że kierowca nie okazał podczas kontroli wymaganego dokumentu jest chybione. Okoliczność tego rodzaju nie może również uzasadnić zastosowania art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ przepisy te dotyczą zdarzeń nadzwyczajnych, nieoczekiwanych, szczególnych, noszących znamiona siły wyższej. Stąd też organ nie odnosił się do ww. przepisów, co Sąd I instancji potraktował błędnie jako uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., z tym że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie zebrał oraz nie ocenił w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a w związku z powyższym, iż dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ocenę działań organu przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez ten organ ustaleń faktycznych i prawnych.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić jednak należy, że obowiązku tego nie należy rozumieć w ten sposób, iż to wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobligowany do wyszukiwania faktów uzasadniających twierdzenia stron czy poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie tych faktów. Obowiązek, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym brak jest odpowiednika przepisu art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są zobowiązane do wskazania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.
Natomiast z przepisów prawa administracyjnego wynika zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Oczywiście powyższa zasada nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania. W związku z powyższym przy prowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze i to, czy dana okoliczność będąca przedmiotem wniosku dowodowego ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a także i to, czy dany fakt wymaga udowodnienia (art. 77 § 4 k.p.a.), oraz to, czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność stwierdzoną innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.).
Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Oczywistym jest, iż ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W świetle wyżej przytoczonych zasad regulujących postępowanie dowodowe przed organami administracji publicznej, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy dopuściły się naruszenia opisanych wyżej zasad. Poza sporem pozostaje okoliczność, że odwołując się do treści art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 3 pkt. 4 lit. a i b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 661), Sąd I instancji wskazał na zachowanie dotychczasowej zasady zobiektywizowanej odpowiedzialności przedsiębiorcy za przewidziane w ustawie naruszenia oraz wyodrębnienie kategorii naruszeń, za które odpowiedzialność karną ponosi kierowca.
Jednocześnie należy podkreślić, że w art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca jednoznacznie stwierdza, iż wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. W orzecznictwie wskazywano na niezależność odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz załącznika do ustawy o transporcie drogowym od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 wymienionej wyżej ustawy (vide wyrok NSA z 20.06.2006 r. I OSK 1000/05, niepublikowany).
Natomiast w dacie podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej obowiązywał przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym art. 3 pkt. 4 lit. a i b w/w ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. Z treści art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wyłączona zostaje odpowiedzialność przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Ustawodawca wskazując na "podmiot wykonujący przewóz" odnosi to uprawnienie do przedsiębiorcy, a nie kierowcy realizującego przewóz na rzecz tego podmiotu.
W tym stanie rzeczy trafnie podnosi Sąd I instancji, iż zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej winien także obejmować badanie okoliczności objętych hipotezą w/w normy prawnej, a także dokonanie oceny materiału dowodowego pod kątem istnienia bądź nieistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jeśli zważy się, że organy wydały decyzje w oparciu o materiał dowodowy składający się z protokołu kontroli i protokołu przesłuchania świadka (kierowcy). Jak trafnie podnosi Sąd I instancji uzasadnienie obu decyzji nie zawiera wyjaśnienia z jakich przyczyn organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom wskazanego wyżej świadka. Brak jest także oceny opisanego wyżej materiału dowodowego pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt. 4 lit. a i b w/w ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. W tym miejscu należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż ocena wyników postępowania dowodowego może być wadliwa w sytuacji, gdy została oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.
W zakresie odnoszącym się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Od zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisu należy odróżnić kwestionowanie niewłaściwego zastosowania, czyli subsumcji normy prawnej do określonego stanu faktycznego. Oznacza to, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominięcie określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany, a jego naruszenie przez Sąd I instancji może polegać wyłącznie na błędnej wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu (vide wyrok NSA z 14.05.2007 r. I OSK 1247/06, niepublikowany).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.