Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1249/08 - po rozpoznaniu skargi Rady Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2008 - uchylił zaskarżoną uchwałę, określił, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Po zbadaniu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., przedmiotowej uchwały wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w kwestionowanej części. Radzie Miejskiej w L. wyznaczono termin do usunięcia uchybień w uchwale we własnym zakresie do dnia 19 lutego 2008 r.
W wyniku nieusunięcia w ww. terminie wskazanych nieprawidłowości, Kolegium RIO w dniu 20 lutego 2008 r. podjęło uchwałę na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.), zwanej dalej ustawą o r.i.o., stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta L. w kwestionowanej części dotyczącej:
- 1. wydatku ujętego w dziale 750, rozdziale 75023 w kwocie 480.000 zł tj. odsetek od kredytów i pożyczek inwestycyjnych kontynuowanych, ponadto wykazanego w § 3 treści uchwały budżetowej i załączniku nr 11 i 14 do uchwały budżetowej – z powodu sprzeczności z art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej u.f.p., a także z załącznikiem nr 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.)
- 2. wydatku ujętego w dziale 851, rozdziale 85158 w kwocie 100.000 zł, zaplanowanego na pomoc finansową dla m. W. na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L. w Izbie Wytrzeźwień w W. – z powodu naruszenia art. 35 ust. 2 u.f.p., a także § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 20, poz. 192 ze zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odnośnie naruszenia opisanego w pkt. 1 Kolegium RIO wskazało, że wydatki związane z zapłatą odsetek od kredytów i pożyczek ujmowane są w dziale 757 "Obsługa długu publicznego" rozdziale 75702 "Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego.
Odnośnie pkt. 2 Kolegium stwierdziło, że koszty pobytu osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień pokrywane są przez te osoby, wobec czego nie ma umocowania w przepisach prawa do finansowania przez gminę kosztów pobytu osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną uchwałę stwierdził, że Kolegium RIO stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta L. dopuściło się naruszenia art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy o r.i.o. Wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o r.i.o., w przypadku gdy w toku działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącą budżetu, izba ujawni wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności tej uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. W przypadku natomiast wystąpienia nieprawidłowości skutkujących nieważnością w całości lub w części badanej uchwały, w myśl art. 12 ustawy o r.i.o., izba najpierw wskazuje te nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia a następnie, w przypadku nieustosunkowania się do wskazań RIO w wyznaczonym terminie, orzeka o nieważności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium RIO nie rozważyło i nie wykazało, iż były podstawy do przyjęcia, że w zakwestionowanej część uchwała Rady Miasta L. narusza prawo w stopniu wymagającym stwierdzenia ich nieważności. Sąd wskazał, że zapisy co do wysokości i przeznaczenia wydatków jednoznacznie wskazują na intencje i gwarantują przejrzystość budżetu niezależnie od późniejszego ujęcia spornych wydatków w innych działach i rozdziałach, niż uznane za właściwe przez Kolegium RIO. Według WSA doszło wiec do naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.), mimo formalnie poprawnego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przedstawił poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa co do "nieistotnego" naruszenia prawa. Podkreślił, że dokonując oceny czy popełnione w uchwale budżetowej uchybienie odpowiada znamionom "nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru powinien brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku, powinien uwzględnić skutki naruszenia oraz mieć na uwadze, iż za nieistotne mogą być uznane wady w zakresie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, których usunięcie nie spowoduje zasadniczej zmiany treści uchwały budżetowej. WSA zauważył, że sposób ewidencjonowania odsetek był stosowany w uchwałach budżetowych Gminy L. od lat i nie był dotychczas kwestionowany przez RIO, co potwierdził pełnomocnik RIO w toku rozprawy.
Podsumowując Sąd wskazał, że organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyższe uwagi i mieć na względzie, że dysponuje pewnym zakresem luzu interpretacyjnego a art. 11 ust. 2 zapewnia niezbędną elastyczność działań nadzorczych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia WSA powołał art. 145 § 1 pkt 1 li. c), art. 152 oraz 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kolegium RIO w W. domagało się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie:
- 1. art. 11 ust. 3 ustawy o r.i.o., polegające na błędnym ustaleniu przez WSA w W. stanu faktycznego sprawy tj. błędnym przyjęciu, że Kolegium RIO zaskarżoną uchwałą stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na rok 2008 w części dotyczącej wydatku sklasyfikowanego w dziale 851 "Ochrona zdrowia", rozdziale 85158 "Izby Wytrzeźwień" w kwocie 100.000 zł, przeznaczonego na pomoc finansową dla m.st. W. na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L. w Izbie Wytrzeźwień w W., z powodu niewłaściwej klasyfikacji wydatku tj. ustaliło ten wydatek w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75421 "Zarządzanie kryzysowe" w związku z czym Sąd wadliwie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 11 ust. 3 ustawy o r.i.o. w związku z nieistotnym naruszeniem prawa;
- 2. art. 8 i 11 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO stanowi decyzję podjętą w toku postępowania administracyjnego, w którym doszło do naruszenia zasady pozyskiwania przez organ administracji zasady zaufania oraz zasady przekonywania stron.
W uzasadnieniu Kolegium RIO wskazało, że Sąd błędnie uznał, że nieprawidłowości ujawnione przez Kolegium RIO dotyczyły w obu zakwestionowanych wydatkach zastosowania w uchwale budżetowej niewłaściwej klasyfikacji budżetowej tych wydatków. Tymczasem zarzut niewłaściwej klasyfikacji dotyczył jedynie wydatku w kwocie 480.000 zł, przeznaczonego na zapłatę odsetek od zaciągniętego kredytu. Organ nadzoru w tym zakresie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że nie doszło w zaskarżonej uchwale do rozważenia i wykazania, że zmiana klasyfikacji tego wydatku stanowi "kwalifikowane naruszenie praw", co uprawniałoby Kolegium RIO do stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w tej części.
Odnośnie wydatku 100.000 zł, przeznaczonych na pokrycie przez Miasto L. w formie pomocy finansowej dla m. W. kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L. w Izbie Wytrzeźwień w W., autor skargi kasacyjnej twierdził, że Kolegium RIO zakwestionowało ten wydatek z przyczyn merytorycznych, a nie - jak przyjął Sąd - z powodu błędnej klasyfikacji. Kolegium w uchwale wskazało, że ponieważ pobyt w izbie wytrzeźwień zgodnie z art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest odpłatny, to brak jest podstaw prawnych do finansowania przez Miasto L. kosztów pobytu osób z terenu gminy w Izbie Wytrzeźwień w W. W związku z tym Kolegium RIO stwierdziło nieważność tego wydatku i przeznaczyło kwotę 100.000 zł na wydatki związane z zarządzaniem kryzysowym. Wydatek ten został zakwestionowany z przyczyn merytorycznych, jako naruszający obowiązujące przepisy prawa materialnego, czego skutkiem było stwierdzenie nieważności uchwały.
Kolegium RIO podniosło również, że jego uchwały stanowią akty nadzoru podejmowane w przypadkach przewidzianych przez prawo. Konsekwencją tego jest okoliczność, iż do postępowania nadzorczego nie mają zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 8 i 11 k.p.a., których naruszenie zarzucił WSA w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wyraża zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Takie ukształtowanie zakresu kontroli zaskarżonego orzeczenia oznacza, że sąd kasacyjny nie może badać czy orzeczenie Sądu pierwszej instancji posiada wady inne niż objęte zarzutami skargi kasacyjnej.
Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych art. 183 § 2 p.p.s.a., zaistnienia których w niniejszej sprawie skład orzekający nie stwierdził.
Wobec powyższego w rozpoznawanym przypadku kierunek i zakres działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do weryfikacji podstaw, na których skargę kasacyjną oparto. Ich ocena prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
W szczególności żądania uchylenia zaskarżonego wyroku nie popiera zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 174 przewiduje dwie odrębne podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, a to naruszenie prawa materialnego (pkt 1) i naruszenie przepisów postępowania (pkt 2).
Jeżeli wolą kasatora jest zakwestionowanie stanu faktycznego - przyjętego przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu za prawidłowy - to konieczne jest sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego - czy to przez błędną wykładnię czy przez niewłaściwe ich zastosowanie - nie może odnieść w tym zakresie oczekiwanego skutku. Skarga kasacyjna poddaje się przy tym kontroli jedynie gdy wskazuje jednoznacznie jakie przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem naruszył, na czym naruszenie to polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodać też trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a może być naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. podlega zaś merytorycznej ocenie tylko w razie wskazania jakim przepisom p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchybił, wadliwie zarzucając organowi naruszenie przepisów z zakresu procedury administracyjnej.
W niniejszej sprawie takie zarzuty nie zostały sformułowane. Oznacza to, że co do zasady ustalenia faktyczne - wobec tego, że nie zostały skutecznie podważone - uznać należałoby za wiążące.
W rozpatrywanym przypadku należy wszak zauważyć, że - wbrew twierdzeniom kasatora - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się na temat prawidłowości ustaleń co do tego czy naruszenie prawa w zakresie dotyczącym wydatku 100.000 zł (sklasyfikowanego w dziale 851, rozdziale 85158 "Izba wytrzeźwień", przeznaczonego na pomoc finansową dla m. W. na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L. w Izbie Wytrzeźwień w W.) polegało tylko na wadliwej jego klasyfikacji. Nie dokonywał też oceny czy stwierdzone tak uchybienie było istotnym - czy też nieistotnym - naruszeniem prawa.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wyraźnie wynika jedynie to, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ujawniona przez izbę obrachunkową nieprawidłowość w ww. zakresie sprowadzała się do wykazania, że kwota 100.000 zł - zaplanowana na opisaną wyżej pomoc dla m. W. - została przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustalona w innych wydatkach (w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" rozdziale 75421 "Zarządzanie kryzysowe").
Takie przytoczenie wykazanych w zaskarżonej uchwale nieprawidłowości nie może być jednak odczytywane w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej w tej części spowodowane było jedynie niewłaściwą klasyfikacją wydatku a w konsekwencji nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa.
W motywach rozstrzygnięcia brak jest oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do wagi tak stwierdzonej nieprawidłowości. Sąd ten wskazał zaś wprost, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie rozważyło i nie wykazało zaistnienia podstawy do przyjęcia, że kwestionowana część uchwały (w tym w ww. zakresie) narusza prawo w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności. Wywody te pozostawały w ścisłym związku ze wskazaniem w podstawie prawnej wyroku uchylającego zaskarżoną uchwałę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - wobec stwierdzenia, że jej uzasadnienie nie realizowało zasad wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a.
Jak jednak wyżej stwierdzono, autor skargi kasacyjnej nie sformułował pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut naruszenia przepisów procesowych ograniczał się do zarzutu uchybień art. 8 i 11 k.p.a. - przepisów której to ustawy sąd administracyjny nie stosuje.
W świetle tego co wyżej powiedziano zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje zatem usprawiedliwienia ani w naruszeniu prawa materialnego, ani też w naruszeniu przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej.
Odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wymaga przypomnienia, że przez tzw. błąd subsumcji czyli niewłaściwe zastosowanie rozumieć należy wadliwe podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Zgodnie art. 11 ust. 3 ww. ustawy o r.i.o. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa.
W myśl zaś art. 12 tej ustawy - także przywołanego przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1). Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (ust. 2).
Wobec powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że dla oceny, który z ww. przepisów znajdzie zastosowanie - w razie stwierdzenia przez organ nadzoru w wyniku przeprowadzenie postępowania nadzorczego nieprawidłowości/naruszenia prawa uchwałą w sprawie budżetu - decydujące znaczenie ma ocena ujawnionej nieprawidłowości i waga naruszenia prawa.
Nie budzi wątpliwości, że zastosowanie art. 11 ust. 3 ustawy - tzn. ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa - uzasadnione będzie tylko w przypadku ustalenia, że naruszenie prawa nie było istotne.
Jak już wyżej zauważono, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej uchwały wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - wobec stwierdzenia, że organ nadzoru w uzasadnieniu uchwały nie rozważył i nie wykazał naruszenia prawa w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności kwestionowanej części uchwały.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie przesądził. Przywołanie ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznie miało na celu jedynie wskazanie organowi jakie okoliczności mają istotne znaczenie dla załatwienia sprawy – z punktu widzenia norm prawa materialnego hipotetycznie możliwych do zastosowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 3 ustawy o r.i.o. uznać należy za całkowicie chybiony.
Skoro żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia jej oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje oparcie w art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.