Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1775/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gospodarstwa Rolnego B. Sp. z o.o. w B. w sprawie ze skargi Gospodarstwa Rolnego B. Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, z następującym uzasadnieniem.
J. S. - przedstawiciel Gospodarstwa Rolnego B. Sp. z o.o. w B. wniósł pismem z dnia 27 maja 2008 r. skargę na akt z zakresu administracji publicznej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych".
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a.- skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Sąd wskazał również, iż przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny w O. z dnia [...] kwietnia 2008r., dotyczące odmowy przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 14.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania lub Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). W powyższym rozstrzygnięciu zostało zawarte pouczenie, iż cyt: "W przypadku zastrzeżeń co do prawidłowości odmowy przyznania pomocy, w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego pisma możliwe jest wezwanie ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. Pismo w tej sprawie należy złożyć w Oddziale Regionalnym, w którym rozpatrywany był wniosek o przyznanie pomocy."
Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że skarżący w toku postępowania administracyjnego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w konsekwencji czego pismem z dnia 28 maja 2008 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stwierdził naruszenia prawa przez Agencję, jednakże J. S. - przedstawiciel Gospodarstwa Rolnego B. Sp. z o.o. w B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, czym naruszył art. 52 ustawy procesowej, poprzez złożenie skargi na akt, co do którego istniała możliwość weryfikacji w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł pełnomocnik Gospodarstwa Rolnego B. Spółka z o.o. zaskarżając również na podstawie art. 191 p.p.s.a. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przekazania skargi według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O..
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz uchylenie postanowienia z dnia 6 sierpnia 2008 r., "chyba, że istniała podstawa do jego wydania i służyło nań zażalenie".
Powołując się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:
- 1. "naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia utożsamia klasyczne postępowanie jurysdykcyjne z postępowaniem dotyczącym wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Twierdzenie WSA w W., że skarżąca dokonała czynności "w toku postępowania administracyjnego" oraz, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem "pierwszoinstancyjnym", co do którego można złożyć wezwanie do usunięcia naruszeń prawa - zdaniem Sądu - wydany (na skutek wezwania) akt miałby podlegać zaskarżeniu, jest twierdzeniem nakazującym przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zupełnie nie rozumie istoty aktu z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w ogóle nie orientuje się w procedurze zaskarżania tego typu aktu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że akt z zakresu administracji publicznej wydawany jest poza procesem administracyjnym, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a jego zaskarżenie odbywa się na innych zasadach (art. 52 § 3 p.p.s.a.) niż te przewidziane dla zaskarżenia decyzji administracyjnych (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz odpowiednio (art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 1 p.p.s.a.). Błędna wykładnia art. 3 § 4 p.p.s.a. przejawiła się również w tym, że organ bezzasadnie utożsamia odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego".
- 2. naruszenie art. 13 § 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 ab inito p.p.s.a. polegające na przekroczeniu właściwości miejscowej sądu, gdyż właściwym sądem do rozpoznania sprawy był WSA w O., do którego skarga została skierowana, ale tam nie dotarła. W ten sposób naruszono zasadę dyspozycyjności środkiem zaskarżenia.
- 3. naruszenie art. 52 p.p.s.a. w całości poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w zupełnym niezrozumieniu warunków skutecznego wniesienia skargi na akt z zakresu administracji publicznej. Kasator zwalnia się w tym zakresie od wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 52 p.p.s.a. choć zapewne chodzi tutaj o § 3 ww. normy, gdyż Sąd pierwszej instancji expressis verbis zarzucił skarżącej, że "naruszyła art. 52 ustawy procesowej". Wobec czego WSA w W. w całości dokonał błędnej wykładni tego przepisu uznając, że skutecznie można zaskarżyć tylko akt wydany na skutek wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Prawidłowa wykładnia tej normy - a chodzi tu konkretnie o jej § 3 - prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotem skargi może być wyłącznie akt wydany pierwotnie, a pismo na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest "aktem z zakresu administracji publicznej", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz tylko "odpowiedzią na wezwanie" - art. 53 § 2 cyt. Ustawy.
- 4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, która nie wykazywała cech niedopuszczalności, o jakiej rozstrzygnął WSA w W.. Skarga nie była niedopuszczalna z powodu niewyczerpania zwykłego lub swoistego środka zaskarżenia.
- 5. naruszenie art. 59 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię wobec orzekania w kwestii swojej właściwości bez podstawy prawnej, bez wniosku strony. Wykładnia tego przepisu nie dopuszcza wydania rozstrzygnięcia a contrario dyspozycji tej normy. Sąd jest uprawniony wyłącznie do orzeczenia o przekazaniu sprawy właściwemu sądowi, a nie odmowie przekazania sprawy (ten zarzut kierowany jest przeciw postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2008 r.).
- 6. gdyby ww. zarzut okazał się chybiony, to w związku z wydaniem owego postanowienia poczynić należy zarzut naruszenia art. 6 i art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 194 § 1 pkt 1 a contrario p.p.s.a. wobec wydania postanowienia bez uzasadnienia i pouczenia o środkach zaskarżenia, w sytuacji gdy należy przyjąć, że zażalenie przysługuje także na postanowienie o odmowie przekazania sprawy innemu sądowi administracyjnemu. Pozbawienie skarżącej prawa zakwestionowania rozstrzygnięcia akcydentalnego dot. kapitalnej kwestii właściwości sądu, a następnie wydania orzeczenia kończącego postępowanie, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowania w sprawie, bez prawomocnego orzeczenia w kwestii właściwości sądu.
- 7. Rażące naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wobec sporządzenia wewnętrznie sprzecznego i nielogicznego uzasadnienia, które prowadzi do niejasności i braku możliwości zrozumienia ratio decidendi Sądu. Przyczynę odrzucenia skargi, zawartą w końcowej części uzasadnienia, mógł odczytać wyłącznie ekspert ds. procedury sądwoadministracyjnej".
W ocenie skarżącego skarga adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniesiona została po bezskutecznym upływie terminu na udzielenie odpowiedzi w przedmiocie usunięcia naruszeń prawa. Organ bezprawnie przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który na posiedzeniu w dniu 6 sierpnia 2008 r., bez podstawy prawnej wydał postanowienie o odmowie przekazania sprawy według właściwości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd dokonał błędnej wykładni art. 59 § 1 p.p.s.a. bowiem przepis ten dopuszcza wyłącznie przekazanie sprawy z urzędu właściwemu sądowi administracyjnemu, przepis ten nie przewiduje odmowy przekazania bez wniosku strony. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu w grę wchodzi zarzut naruszenia art. 6 i 163 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 194 § 1 pkt 1 a contrario p.p.s.a. polegającą na uznaniu przez WSA, ze postanowienie w przedmiocie odmowy przekazania sprawy innemu sądowi administracyjnemu nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, a tym samym naruszył dyspozycję art. 6 i 163 § 2 p.p.s.a. nie sporządzając uzasadnienia i nie pouczając skarżącego o środkach zaskarżenia.
W zakresie zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż błędna wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przejawiła się w tym, że Sąd bezzasadnie utożsamia odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - art. 53 § 2 p.p.s.a. - z aktem z zakresu administracji publicznej co oznacza, "że Sąd pierwszej instancji nie rozumie istoty unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", a "konsekwencją niezrozumienia" cytowanego przepisu jest błędna wykładnia art. 52 p.p.s.a.
Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się do zarzutu, iż "powołane wady uzasadnienia polegają na tym, że jest ono nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne".
Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że skarżąca wyczerpała środek zaskarżenia, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i podobnie jak naruszenie prawa materialnego przejawia się w błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa stosowanych przez Sąd pierwszej instancji.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jak zastosowany przepis należy wykładać i dlaczego interpretacja dokonana przez Sąd jest błędna. Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia, w szczególności w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych dotyczących postanowienia o odrzuceniu skargi.
Ustosunkowując się w pierwszym rzędzie do problematyki właściwości Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu wyjaśnić należy, że kwestia właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. do rozstrzygania spraw, których przedmiotem jest modernizacja gospodarstw rolnych, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W..
Artykuł 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowi, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16 - 23, jest przyznawana na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej na piśmie pod rygorem nieważności. Natomiast art. 22 ust. 3 stanowi, że w przypadkach gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania i przyczynach.
W myśl art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy Agencja jest podmiotem wdrażającym w rozumieniu art. 22 cyt. ustawy.
Stosownie do art. 22 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organów, doręczeń wezwań, udostępnienia akt, skarg i wniosków.
W przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 - 5, 7, 9 - 18 i 24, a więc także w odniesieniu do przedmiotowej "modernizacji gospodarstw rolnych" (art. 5 ust. 1 pkt 4) "instytucją zarządzająco - wdrażającą działania" objęte programem jest Agencja.
W przypadku pozostałych działań, o których mowa w art. 22 pkt 1, 8, 19, 20, 22, 23 oraz art. 5 ust. 1, podmiotami wdrażającymi są inne jednostki jako "instytucje zarządzające" między innymi Samorząd Województwa i Agencja Rynku Rolnego (art. 6 ust 1 pkt 1, 2, 4).
Dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych działają jako organy administracji publicznej wówczas gdy kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych wynika z ustawy. Tego rodzaju procedura odnosi się do działań wymienionych w art. 20 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju (...).
W przedmiotowej sprawie podmiotem wdrażającym jest Agencja (art. 22 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3), której organem jest Prezes, a siedzibą Warszawa, zatem właściwym miejscowo jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (art. 13 § 2 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niezależnie od tego komu i dlaczego odmówiono "przekazania sprawy" przy braku wniosku, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. o treści "postanawia odmówić przekazania sprawy" nie znajduje uzasadnienia w przepisach cytowanej ustawy p.p.s.a.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazane jest ustosunkowanie się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem treść uzasadnienia, o ile nie zostanie skutecznie podważona, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa konieczne elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarówno treść powyższego zarzutu, jak i jego uzasadnienie poza ogólnikowymi słowami krytyki typu "nielogiczne", "wewnętrznie sprzeczne", "narusza zasadę prawidłowego uzasadnienia" itp., nie zawiera wyjaśnienia w czym przejawiają się braki elementów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nade wszystko nie wykazano jaki wpływ i to istotny miało podniesione uchybienie na wynik sprawy.
Kształt sformułowanych zarzutów wyznacza zakres kontroli zaskarżonego postanowienia i nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej lub korygowanie sposobu ujęcia zarzutów kasacyjnych albowiem nie zezwala na to treść art. 183 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowani, którą bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Kierując się tą zasadą należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem przy zarzucie błędnej wykładni przepisu prawa czyli mylnym rozumieniu treści normy prawnej - co uczynił autor skargi kasacyjnej - należy wskazać jak dany przepis należy wykładać i dlaczego dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja jest błędna. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie spełnił tych wymagań sprowadzając treść przedmiotowego zarzutu do inwektyw pod adresem Sądu pierwszej instancji typu: "Sąd w ogóle nie orientuje się w procedurze tego typu aktu", "nie rozumie istoty aktu z zakresu administracji publicznej".
Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje faktu, iż skarga wniesiona została przed doręczeniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wiec z naruszeniem trybu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. nakazującego wniesienie skargi w ciągu 30 dni od dnia doręczenia wymienionej odpowiedzi.
Należy zauważyć, że skarżący nie skorzystał z pouczenia zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa dotyczącego trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.