Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 144/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] lipca 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze Wrocławia. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia nie większą niż 2 380 807,05 zł na okres rozliczeniowy od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. okres obowiązywania umowy od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2021 r. W ogłoszeniu podano, że po przeprowadzeniu postępowania może zostać zawarta maksymalnie dziewięć umów.
Na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. oferta strony skarżącej została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm. zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"). W uzasadnieniu stanowiska Komisja podała, ze zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze. zm.) załącznik nr 1, lp. 3 lit. B, świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. Po przeprowadzeniu analizy wskazanego harmonogramu pracy komórki i harmonogramu pracy personelu, Komisja stwierdziła brak personelu medycznego mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w ww. zakresie w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00.
Na powyższe rozstrzygnięcie wpłynął protest, po rozpoznaniu którego Komisja wydała rozstrzygnięcie o jego oddaleniu, podtrzymując stanowisko dotyczące braku personelu medycznego uprawnionego do realizacji świadczeń w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. Dodatkowo Komisja wskazała, że zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. (nr 18/2017/DSOZ) w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, a komisja nie może rozpatrywać innego harmonogramu pracy ośrodka lub personelu, niż wykazany w formularzu ofertowym.
Do dalszego etapu postępowania zostało zakwalifikowanych 7 ofert na 9 miejsc udzielania świadczeń. W dniu [...] września 2017 r. postępowanie zostało rozstrzygnięte. Wybrano oferty, które uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale od 91,043 do 65,478.
Od powyższego rozstrzygnięcia strona skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] listopada 2017 wydał decyzję w przedmiocie jego oddalenia.
Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 9 listopada 2017 r. Organ zaznaczył, że porównanie ofert następowało w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Przyjął, że wszyscy składający oferty posiadali jednakową informację o kryteriach oceny ofert, co spełnia zapisy art. 134 ustawy o świadczeniach. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonywane jest według kryteriów wyboru ofert: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wyjaśnił, że oferta wnioskodawcy została odrzucona w całości przez komisję z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.
Analiza harmonogramu pracy komórki i harmonogramów pracy personelu wykazała bowiem, że strona nie posiada personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. W ocenie organu rozstrzygnięcie komisji w tym zakresie było prawidłowe.
WSA we Wrocławiu oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.
Sąd I instancji przypomniał, że ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty, skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez stronę skarżącą z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Przyczyną odrzucenia oferty było niespełnienie warunku zapewnienia przez oferenta personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00., co stanowiło oczywiste naruszenie załącznika nr 1, lp. 3 lit. b do (koszykowego) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 465) stanowiącego, że świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. Zgodnie ze złożoną ofertą w w/w postepowaniu, ośrodek był bowiem dostępny dla świadczeniobiorców codziennie (od poniedziałku do piątku), w poniedziałek w godzinach 07:45 – 18:30, wtorek 07:30-18:00, środa 8:00-18:05, czwartek 07:30-18:05 i piątek w godzinach 07-30-20:00. Aczkolwiek z porównania harmonogramów pracy personelu oraz ośrodka wynika, że w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. brak było ww. personelu uprawnionego do realizacji świadczeń.
Ponadto strona skarżąca nie kwestionowała powyższej okoliczności, co wynika wprost w treści protestu z dnia [...] września 2017 r. w którym strona skarżąca wniosła o możliwość poprawienia omyłki w ofercie co do godzin otwarcia ośrodka w piątki od godziny 8.00 zamiast 7.30 podkreślając jednocześnie, że "jest w stanie zabezpieczyć wskazany czas pracy Ośrodka o zmianę harmonogramu Fizjoterapeuty [...] bez zmiany dostępności profilu medycznego/ zakresu i ponowienie procedury weryfikacyjnej przez Komisję oferty uwzględniającej zmieniony harmonogram".
Sąd I instancji podkreślił, że wymogi oferty powinny być spełnione w dniu złożenia oferty. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7, "odrzuca się ofertę (...), jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków". W konsekwencji najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert, wymogi muszą być spełnione. Nie ma zatem możliwości przyjęcia (tak jak wnosiła strona skarżąca), nawet w warunkach określonych przez Prezesa Funduszu, że określony wymóg będzie spełniony w terminie późniejszym, np. od momentu obowiązywania umowy. Można sobie wyobrazić, że spełnienie niektórych wymogów będzie miało sens wyłącznie od momentu obowiązywania umowy, natomiast w momencie składania oferty nie ma znaczenia. Tak jest zdecydowanie w przypadku zgłaszanego w ofercie personelu. Fakt, że personel jest zatrudniony u oferenta w momencie złożenia oferty, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia wymogów przez oferenta w zakresie kwalifikacji personelu, jeśli nie ma gwarancji, że będzie on również udzielał świadczeń opieki zdrowotnej od momentu obowiązywania umowy.
Dlatego też w przypadku tego wymogu uważa się go za spełniony, jeśli oferent na dzień złożenia oferty złoży udokumentowane zapewnienie, że personel będzie realizował świadczenia przez cały okres obowiązywania umowy. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której oferent "uzupełnia" wymogi konieczne w trakcie postępowania.
Nie ma zatem możliwości, aby oferent występował w postępowaniu, nie posiadając odpowiedniego personelu medycznego dookreślonego w załączniku nr 1, lp. 3 lit. b (koszykowego) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 465) stanowiącego, że świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. – tak jak to miało miejsce w sprawie strony skarżącej.
Tym samym skoro oferta strony skarżącej nie spełniała podstawowego wymogu koniecznego (merytorycznego) to jako taka winna podlegać odrzuceniu w całości. Brak wykwalifikowanego personelu w godzinach otwarcia placówki dyskwalifikuje bowiem stronę skarżącą całkowicie z konkursu. Zgodzić się bowiem należy z organem, że w świetle § 2 pkt 3 i § 15 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ, wprawdzie możliwe jest jej odrzucenie w części, jednakże dotyczy to odrębnie ocenianego miejsca udzielania świadczeń, scharakteryzowanego odpowiednią komórką części VII kodu resortowego.
Sąd I instancji podkreślił, że Komisja konkursowa zobowiązana była uwzględnić wskazaną w formularzu ofertowym tygodniową liczbę godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy fizjoterapeutów. Jak przy tym słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza harmonogramu pracy komórki i harmonogramów pracy personelu bezspornie wykazała, że strona skarżąca nie zapewniła odpowiedniego personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. Tym samym skarżąca nie spełniła warunku koniecznego konkursu.
Od przedmiotowego wyroku W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 ust.1 pkt 7 ustawy o świadczeniach przez odrzucenie w całości oferty skarżącego dotkniętej brakiem tylko w części,
- b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach przez nie zastosowanie tego przepisu do oferty skarżącego,
- c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach przez niezastosowanie tego przepisu do oceny warunków realizacji świadczeń gwarantowanych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej załącznik nr 1 lp. 3 lit. B.,
- d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 i § 15 ust 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez błędne zastosowanie tych postanowień,
- e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób gwarantujący uczciwą konkurencję,
- f) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez błędne zastosowanie zasady równego traktowania świadczeniodawców,
- g) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach przez stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust 1. Konstytucji RP w zakresie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie prawa do rzetelnego rozpatrzenia sprawy przez sąd,
- c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 20 Konstytucji RP z uwagi na charakter świadczeń w zakresie opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty w niej zawarte są nieusprawiedliwione.
Należy zaznaczyć na wstępie rozważań odnośnie obu podstaw kasacyjnych, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Analizując zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje strona skarżąca, należy kolejno odnieść się do każdego przepisu i ocenić, czy miało ono miejsce i czy miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszy zarzut naruszenia przez Sąd I Instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 ust.1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach wskazuje, że oferta skarżącej powinna być odrzucona w części, a nie w całości.
Natomiast w żadnym stopniu ten zarzut nie podważa ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę odrzucenia protestu i oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Sama strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń faktycznych odnośnie jej oferty w przedmiotowym konkursie, potwierdzając spełnienie przyczyny odrzucenia oferty, jaką było niezapewnienie odpowiedniego personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych, zgodnie z przedłożonym harmonogramem. Wystąpił brak obsady personelu we wskazanym czasie.
Sąd I Instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego późniejsza korekta harmonogramu świadczenia usług nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie o odrzuceniu oferty. Jeśli nawet przyczyną tego braku w harmonogramie był błąd w jego sporządzeniu, to i tak konsekwencje zostały określone w przepisach prawa i nie można zarzucić organowi, że naruszył prawo, nie uwzględniając odwołania skarżącej. Niewątpliwie ten brak stanowił niespełnienie wymaganego warunku konkursu, a powołane przez Sąd przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej określały między innymi opisany wyżej warunek.
Strona skarżąca ostatecznie przyznała w skardze kasacyjnej, że jej oferta była częściowo dotknięta brakiem i dlatego nie powinna zostać odrzucona w całości.
Wbrew zarzutom skarżącej w niniejszej sprawie nie było możliwości częściowego odrzucenia oferty, gdyż oferta nie była podzielna poprzez odrębne miejsca udzielania świadczeń. Sąd I Instancji odniósł się do tego zarzutu, powołując się na przepis § 2 pkt 3 i § 15 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ.
Skoro zostało ustalone, że odrzucona oferta strony skarżącej nie spełniła przynajmniej jednego z warunków konkursu przewidzianego prawem, to odrzucenie jej na podstawie art. 149 ust.1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach było zgodne z prawem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 ust.1 pkt.7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Dlatego też Sąd I Instancji nie mógł naruszyć tego przepisu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty procesowe dotyczące rzekomego naruszenia przepisów art. 149 ust. 2, art. 134 ust. 1 i art. 152 ustawy o świadczeniach również nie znajdują uzasadnienia, gdyż w myśl art.149 ust. 2 ustawy częściowe odrzucenie oferty jest przewidziane tylko wówczas, gdy braki dotyczą tylko część oferty i jest możliwe odrzucenie oferty w tej części.
Brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za naruszeniem art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach poprzez niezapewnienie przez Fundusz równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Strona nie wskazała żadnych okoliczności świadczących o naruszeniu powyższego przepisu.
Nie został naruszony przepis art. 152 ust.1 ustawy o świadczeniach, gdyż oferent, który uznał, że doznał uszczerbku poprzez odrzucenie oferty wniósł odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ zgodnie z przepisami art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach.
Zastosowanie przez organ przepisu § 2 pkt 3 i § 15 ust 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umowy o udzielanie świadczeń nie było błędne, gdyż z przepisu tego wynika ewidentnie, w jakiej sytuacji istnieje możliwość częściowego odrzucenia oferty. W niniejszej sprawie, zdaniem organu i Sądu I Instancji, taka sytuacja nie zaistniała.
Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sprowadzających się do rzekomego naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 20 Konstytucji RP poprzez niesprawiedliwe i nierzetelne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie zasady konkurencji należy stwierdzić, że zarzuty te nie znajdują żadnych usprawiedliwionych podstaw faktycznych i prawnych.
Jeśli stwierdzono wyżej, że nie zostały naruszone przepisy ustawy o świadczeniach, między innymi art. 149 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 regulujące postępowanie konkursowe i odwoławcze o udzielanie świadczeń leczniczych, to tym bardziej nie zostały naruszone wskazane przepisy Konstytucji. Przepisy ustawy o świadczeniach bowiem przejmują konstytucyjne zasady z art. 45 ust. 1 i art. 20 Konstytucji. Skoro zarówno organ jak również Sąd I Instancji nie naruszyły przepisów ustawy o świadczeniach, nie mogły tym samym naruszyć zarzuconych przepisów Konstytucji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.