Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Ł. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu w ramach RPO pt. "Europejskie centrum serwisu notebooków w technologii bezołowiowej wraz z laboratorium lutowniczym elektroniki medycznej, przemysłowej oraz lotniczej" - oddalił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.D. D. Ł, złożył wniosek o dofinansowanie projektu: "Europejskie centrum serwisu notebooków w technologii bezołowiowej wraz z laboratorium lutowniczym elektroniki medycznej, przemysłowej oraz lotniczej", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD), zarejestrowany pod nr [...].
Pismem z dnia 1 października 2009 r., nr [...], D. I. P. (DIP) poinformowała skarżącego, że jego wniosek wpisano na listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania z powodu niespełniania kluczowych kryteriów oceny merytorycznej: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" oraz "Zasadność i adekwatność wydatków". W uzasadnieniu oceny co do kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" podniesiono, że analiza finansowa przedsięwzięcia będącego przedmiotem projektu, w kontekście załączonej do wniosku umowy o współpracę z firmą P., prowadzi do wniosku, że gdyby wnioskodawca nie otrzymał pożyczki, nie byłby w stanie zrealizować projektu. Umowa załączona do wniosku - zdaniem eksperta - nie może być brana pod uwagę jako źródło zewnętrznego finansowania projektu, które pozwala stwierdzić, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest zabezpieczona, gdyż nie jest ani promesą kredytową, ani leasingową. Według drugiego eksperta przedmiotowa umowa nie jest - zgodnie z kryteriami oceny oraz instrukcją wypełniania wniosku - dokumentem potwierdzającym zewnętrzne finansowanie projektu, który pozwala stwierdzić, że sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość zrealizowania projektu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania D.I.P. uwzględniła argumentację skarżącego co do kryterium "Zasadność i adekwatność wydatków", uznając, że to kryterium zostało spełnione. D.I.P. podtrzymała jednak stanowisko zawarte w piśmie z dnia 1 października 2009 r. odnośnie kryterium kluczowego "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy", uznając, iż tego kryterium wnioskodawca nie spełnia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołania D.I.P. stwierdziła, że o ile formalnie dopuszczalne jest finansowanie projektu poprzez umowę pożyczki, to konstrukcja przyjęta w załączonej do wniosku umowie o współpracy z firmą P. budzi wątpliwości. Zatem sytuacja finansowa wnioskodawcy w kontekście tak sformułowanej umowy, na podstawie której ma się opierać całkowite finansowanie projektu, nie daje gwarancji jego prawidłowej realizacji.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował zasadność argumentacji rozstrzygnięcia odwołania twierdząc, że umowa o współpracy z firmą P. zawiera elementy umowy przedwstępnej, stwarzającej dla firmy P. zobowiązanie cywilnoprawne do zawarcia umowy pożyczki. Wniosku skarżącego nie uwzględniono. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał argumentację uzasadnienia rozstrzygnięcia odwołania przez D.I.P. Wskazał ponadto, że finansowanie przedsięwzięcia oparte na pożyczce w kwocie 3 mln zł od prywatnego przedsiębiorcy, co do którego wnioskodawca nie przedstawił żadnych rzetelnych informacji w zakresie jego kredytowej wiarygodności, nie daje gwarancji prawidłowej realizacji projektu. Organ uznał, że firmy w branży, którą reprezentuje pożyczkodawca, czyli firma P., nie posiadają odpowiednio stabilnych warunków, by kredytować inne przedsiębiorstwa. Organ wskazał, że wnioskodawca zadeklarował alternatywne finansowanie w formie kredytu bankowego na kwotę 3 mln zł, lecz nie przedstawił żadnych rzetelnych dokumentów pochodzących z banku, które by tę deklarację wnioskodawcy potwierdziły.
Organ podniósł również, że wnioskodawca nie wyjaśnił, dlaczego spośród dostępnych sposobów finansowania projektu, czyli pożyczki od głównego zleceniodawcy lub kredytu bankowego, wybrał ten pierwszy sposób, uzależniając się całkowicie od kluczowego zleceniodawcy.
Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący wniósł skargę do WSA we W. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, za organem, że zamierzony sposób finansowania projektu - poprzez umowę o współpracy zawartą z głównym zleceniodawcą skarżącego oraz załącznikiem nr 1 do tej umowy - nie spełniała wymogów kluczowych kryteriów oceny merytorycznej projektu: Sekcja 1: kryterium nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" – "Czy sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu?". W rezultacie, nie była zabezpieczona finansowo realizacja projektu.
Sąd podkreślił, że negatywne stanowisko w zakresie sytuacji finansowej wnioskodawcy było przedstawiane i uzasadniane od początku postępowania w sprawie. Podniesienie kwestii kondycji finansowej potencjalnego pożyczkodawcy dopiero na ostatnim etapie postępowania stanowiło jedynie dodatkowy element obrazujący sytuację finansową wnioskodawcy. Sąd stwierdził, że w umowie o współpracy, zawartej między skarżącym a firmą P. S. P. brak jest ustaleń gwarantujących jej wykonanie. Zgodnie bowiem z § 5 in fine tej umowy: "Umowa może zostać rozwiązana przez każdą ze stron w dowolnym momencie jej trwania. Nie przewiduje się kar umownych ani innych sankcji prawnych w razie zerwania umowy". Z konstrukcji umowy wynika zatem - według WSA - że zawiera ona zbiór deklaracji każdej ze stron, a nie wzajemnych, prawnie wiążących zobowiązań.
W ocenie Sądu I instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego - załącznik nr 1 do tej umowy nie posiada cech umowy przedwstępnej. Z § 4 in fine tej umowy wynika bowiem: "Szczegóły finansowe udzielonej pożyczki będą opisane w Umowie Pożyczki. Wzór umowy pożyczki stanowi załącznik nr 1 do niniejszej umowy o współpracy". Sąd podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że załącznik nr 1 do umowy o współpracy stanowi umowę przedwstępną, to zgodnie z art. 389 § 2 Kodeksu cywilnego, jeżeli w ciągu roku od dnia zawarcia umowy przedwstępnej nie został wyznaczony termin do zawarcia umowy przyrzeczonej – nie można żądać jej zawarcia.
Zarzut skargi co do podważenia przez organ dopiero na etapie ostatecznego rozstrzygnięcia wiarygodności skarżącego w zakresie jego wydajności w trakcie realizacji Projektu Sąd uznał za bezzasadny ze względu na to, że organ wycofał swe zastrzeżenia w tym zakresie.
Mając na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów regulujących tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) oddalił skargę.
D. Ł. (A.D S.) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj. postanowień pkt. 1.5.1. Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013 oraz postanowień Kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD poprzez:
ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także błędne przyjęcie iż ocena dokonana przez D. I. P. a następnie przez Urząd Marszałkowski Województwa D., że strona skarżąca nie spełnia kryterium kluczowego "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" jest prawidłowa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania i przytoczono dokonane w sprawie oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy.
Nie godząc się z oceną załączonej do wniosku umowy kasator wskazał, że w jego zdaniem umowa pożyczki (stanowiąca załącznik nr 1 do umowy o współpracy) w związku z postanowieniami umowy o współpracy (zawierającej elementy umowy przedwstępnej) stanowi treść umowy przyrzeczonej, to jest umowy, do zawarcia której strony zobowiązały się na mocy § 4 umowy o współpracy, co powoduje, że zmiana jej treści jest niemożliwa, a zatem twierdzenia D.I.P. były nielogiczne i bezpodstawne.
Zdaniem Skarżącego nie wzięto pod uwagę instrumentów prawnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Podstawowym przepisem gwarantującym Skarżącemu wykonanie przez firmę P. S. P. postanowień umowy o współpracy, w szczególności w zakresie zobowiązania się do udzielenia pożyczki na zasadach określonych w umowie pożyczki (załącznika nr 1 do umowy o współpracę) jest przepis art. 390 § 1 K.c. Podniesiono także, że rozpoznając odwołanie strony skarżącej organ miał zastrzeżenia jedynie do konstrukcji i treści umowy pożyczki i nie kwestionował sytuacji finansowej firmy P. S. P., nie mając przy tym zastrzeżeń co do jej wypłacalności i zdolności udzielenia określonej w jej treści sumy pożyczki. Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd powinien brać pod uwagę podczas kontroli administracji publicznej stan faktyczny i prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu – tymczasem WSA we W. oceniając możliwość zawarcia umowy przyrzeczonej wskazał na upływ rocznego terminu, o którym mowa w art. 389 § 2 Kodeksu cywilnego. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną WSA zastosował prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny mógł objąć tylko kwestie mieszczące się w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Sformułowane w sprawie podstawy kasacyjne nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
W rozpatrywanym przypadku nie jest kwestionowane, że - stosownie do treści art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - za prawidłową realizację programu w przypadku programów operacyjnych odpowiada jednostka zarządzająca, zadania której określa art. 26 ww. ustawy. Do zadań tych należy m.in. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów z uwzględnieniem wytycznych, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów i określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 2, 3, 8).
Objęty skargą kasacyjną pkt. 1.5.1 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013 w pkt. 1.5.1 reguluje "Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD". Ocena w trybie konkursowym podzielona jest na ocenę formalną i merytoryczną. Wybór projektu dokonywany jest na podstawie strategicznych kryteriów wyboru zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Zgodnie z Kryteriami wyboru operacji finansowanych w ramach RPO DW na lata 2007 - 2013 w zakresie kryteriów oceny merytorycznej kryterium: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" polega na ocenie czy sytuacja finansowa wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu. Wyjaśnienia dotyczące tego kryterium wskazują, że posiadanie promesy kredytowej, umowy kredytowej, promesy leasingowej na minimalna kwotę równowartą wartości dofinansowania oznaczać będzie spełnienie kryterium. W pozostałych przypadkach dokonana zostanie ocena sytuacji finansowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że Wytyczne dla wnioskodawców w ramach RPO dla Województwa D. ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach działania 1.1 (schemat A2) dopuszczają finansowanie przez wnioskodawcę projektu z takich źródeł jak dopłaty kapitału w formie aktu notarialnego, umowa pożyczki od udziałowców itp. oraz wywiódł z powyższego, że katalog źródeł finansowania projektów jest otwarty.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uznać trzeba, iż nie jest sporne, że dopuszczalne są różne źródła finansowania projektów, przy czym nie podlegają one ocenie z punktu widzenia zabezpieczenia finansowania projektów tylko wówczas, gdy sytuacja finansowa wnioskodawcy wykazana jest takimi dokumentami jak umowa kredytowa, promesa kredytowa czy leasingowa na minimalna kwotę równowartą wartości dofinansowania. Wyłącznie w takiej sytuacji organ zobowiązany jest uznać kryterium sytuacji finansowej wnioskodawcy za spełnione. W każdym innym przypadku sytuacja finansowa wnioskodawcy podlega ocenie.
Formułując zarzut błędnej wykładni ww. pkt. 1.5.1 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013, regulującego (jak już wyżej wskazano) tryb dokonywania oceny projektów - autor skargi kasacyjnej nie określił na czym polega mylne zrozumienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jego treści ani też jak - w ocenie kasatora - winien być on odczytany. Stwierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął za prawidłową ocenę projektu, zgodnie z którą skarżący nie spełnia kryterium kluczowego: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" - nie uzasadnia zarzutu błędnej wykładni lecz wiąże się ze wskazanym w petitum skargi kasacyjnej zarzutem niewłaściwego zastosowania ww. regulacji oraz z podnoszonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutem niezgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego i sprowadza się do polemiki z dokonaną w sprawie oceną umowy dołączonej do wniosku.
Oparcie skargi kasacyjnej na tak skonstruowanej podstawie nie może wywołać oczekiwanego przez stronę skutku.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uznając za trafną ocenę, że realizacja projektu nie jest finansowo zabezpieczona trafnie wskazał na brak ustaleń gwarantujących wykonanie "Umowy o współpracy". Istotnie, § 5 ww. umowy stanowi o możliwości rozwiązania umowy przez każdą za stron w dowolnym momencie jej trwania - bez kar umownych ani innych sankcji prawnych za jej zerwanie. Nie można zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skutecznie zarzucić by wadliwie uznał, że wzór umowy pożyczki - załączonej do umowy o współpracy, która to może być skutecznie w każdej chwili rozwiązana - nie stanowi umowy przedwstępnej, zabezpieczającej finansowo realizację projektu. Wywody skargi kasacyjnej nie podważają też trafności uwagi, że skoro wnioskodawca nie wykazał kondycji finansowej potencjalnego pożyczkodawcy to kryterium dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy nie jest spełnione.
Odnosząc się do zarzutu, że okoliczność ta została wzięta pod uwagę dopiero na ostatnim etapie postępowania należy stwierdzić, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niewątpliwie muszą dawać wnioskodawcom prawo weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności przez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 659/10). Tym samym więc brak podstaw do stwierdzenia, by przy ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy - wskutek wniesienia środka odwoławczego - organ nie mógł brać przy ocenie projektów dodatkowych argumentów. Zarzut, że przy ocenie kryterium sytuacji finansowej wnioskodawcy na etapie rozpatrywania środków odwoławczych podnoszono nowe okoliczności nie jest zatem zasadny.
Co do zasady zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonych aktów lub czynności winien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na uregulowany art. 389 § 2 Kodeksu cywilnego termin żądania zawarcia umowy przedwstępnej nie stanowi naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 174 pkt 2 ww. ustawy naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przyjmuje się, że to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanym przypadku przywołana przez Sąd I instancji regulacja z zakresu prawa cywilnego stanowi jedynie dodatkowy argument za przychyleniem się do oceny, iż przedłożona przez wnioskodawcę umowa nie pozwalała uznać za spełnione kryterium sytuacji finansowej wnioskodawcy.
Z przedstawionych w dotychczasowych rozważaniach względów zarzut wadliwych ustaleń faktycznych a w konsekwencji zarzut wadliwego zastosowania regulacji dotyczącej kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" jest nietrafny i nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.