Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 711/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wyegzekwowanych należności dotyczących kosztów egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał że, na podstawie tytułów wykonawczych ZUS w S. nr [...] do [...] z [...] kwietnia 1999 r. oraz [...][...] do [...] z [...] kwietnia 1999 r. i nr [...] do [...] z [...] lutego 2001 r., obejmujących zaległości składkowe skarżącego za lata 1997-1999 Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. prowadził postępowanie egzekucyjne, w toku którego zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r. dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego w [...]. Pismem z dnia 8 września 2011 r. dłużnik zajętej wierzytelności powiadomił organ egzekucyjny, że z dniem [...] sierpnia 2011 r. została rozwiązana umowa o pracę z zobowiązanym. W ramach prowadzonej egzekucji w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] września 2011 r. uzyskano 92.262,79 zł, a kwotę tę - po potrąceniu należnych kosztów egzekucyjnych w wysokości 6.611,65 zł - organ egzekucyjny przekazał na rachunek wierzyciela.
Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie czynnych tytułów wykonawczych wierzyciela o nr [...] do [...], z uwagi na niedopuszczalność egzekucji, spowodowaną niespełnieniem wymogów, określonych w art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015; dalej: uopea), który stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, podczas gdy ww. tytuły wykonawcze wystawione zostały na podstawie deklaracji złożonych przez płatnika. Tymczasem przed 30 listopada 2001 r., deklaracje nie mogły stanowić podstawy wystawienia takich tytułów wykonawczych.
W dniu 7 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu egzekucyjnego pismo strony wzywające organ do zwrotu kwoty 92.262,79 zł bezpodstawnie wyegzekwowanej z uwagi na fakt, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 uopea powoduje z mocy prawa uchylenie dokonanej czynności egzekucyjnej.
Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] października 2013 r. odmówił zwrotu wyegzekwowanych należności wyjaśniając, że zrealizowane tytuły wykonawcze spełniały wymogi art. 27 upea, a zobowiązany nie kwestionował zasadności postępowania przez złożenie zarzutów lub skargi.
Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że do uprawnień organu egzekucyjnego należą kwestie dotyczące środków pozostawionych w organie, czyli kosztów egzekucyjnych należnych za dokonane czynności egzekucyjne i tylko w tym zakresie winien być rozpoznany wniosek o zwrot wyegzekwowanych kwot.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ egzekucyjny odmówił zwrotu wyegzekwowanych należności dotyczących kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z dnia [...] lutego 2014 r. wskazując w podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), oraz art. 17, art. 18 i art. 64c § 3 i 7 uopea. W uzasadnieniu odwołał się do regulacji zawartej w art. 26 § 1 i art. 29 § 1 uopea i wywiódł, że organ egzekucyjny przeprowadził badanie tytułów wykonawczych i nie stwierdził nieprawidłowości, ponieważ zawierały wszystkie prawidłowo podane elementy, określone w art. 27 § 1 uopea. Organ egzekucyjny nie mógł przewidzieć, że w 1999 r. wierzyciel wystawił je w oparciu o deklaracje zobowiązanego. W zakresie kwot przekazanych wierzycielowi, kwestia ich zwrotu leży poza kompetencjami organu egzekucyjnego. Właściwym zaś w kwestii zwrotu zaspokojonych kosztów egzekucyjnych jest - zgodnie z art. 64c § 3 uopea - organ egzekucyjny, który zasadnie odmówił zwrotu tych kosztów, ponieważ jeśli Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., [...] uznał zasadnym wyegzekwowanie w trybie egzekucji administracyjnej kwot zaliczonych na poczet zaległości, to konsekwentnie zasadnym było naliczenie i pobranie w tym postępowaniu kosztów egzekucyjnych.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. organ egzekucyjny nie wypowiadał się w kwestii niedopuszczalności egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuły wykonawcze, na podstawie których skutecznie wyegzekwowano należności.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. B. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), uznał, za bezsporne w sprawie, że od skarżącego wyegzekwowano kwotę 92.262,79 zł, z czego koszty egzekucyjne stanowiły 6.611,65 zł. Wyegzekwowana kwota, pomniejszona o koszty egzekucyjne, została przekazana wierzycielowi. Organy rozstrzygnęły wyłącznie w zakresie wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził, że poza zakresem jego kompetencji pozostaje natomiast rozstrzygnięcie w zakresie środków przekazanych do dyspozycji wierzyciela. Wskazał na art. 66 § 1 kpa i wywiódł, że ze względu na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w K. w sprawie odmowy zwrotu przez wierzyciela wyegzekwowanych należności za okres od stycznia do listopada 1999 r. nieuzasadnione byłoby skierowanie do zobowiązanego zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, ze względu na regulację zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy przyjęły, że sprawa zwrotu wyegzekwowanych należności przekazanych wierzycielowi, nie wchodzi w zakres właściwości organu egzekucyjnego. Na mocy art. 64c § 3 w zw. z § 7 uopea organ ten jest bowiem obowiązany do wydania, na wniosek zobowiązanego rozstrzygnięcia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Ani wskazany przepis, ani żaden inny przepis nie daje natomiast podstaw do wydania przez organ egzekucyjny orzeczenia obejmującego żądanie skarżącego w pełnym zakresie przedmiotowym.
Natomiast Sąd nie podzielił poglądu organów, że nie ciążyły na organie egzekucyjnym żadne obowiązki w zakresie procesowego załatwienia tej części wniosku skarżącego, która nie wchodzi do zakresu właściwości organu egzekucyjnego. Z tego powodu zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 66 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa znajdujących w sprawie zastosowanie na mocy odesłania z art. 18 uopea. Powyższe uchybienie stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ powoduje, że postanowienie organu egzekucyjnego ma charakter rozstrzygnięcia częściowego, w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych WSA wskazał, że jakkolwiek zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 uopea), możliwość nieobciążenia go tymi kosztami przewiduje art. 64c § 3 uopea, stanowiąc, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, (...). Z przepisem tym koresponduje § 7 art. 64c uopea stanowiąc, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Formalne wymogi zgłoszenia przez zobowiązanego omawianego żądania określa § 8 art. 64c uopea, stanowiąc, że żądanie takie nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku - od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych.
Zdaniem Sądu I instancji termin określony w art. 64c § 8 upea jest terminem zawitym, o charakterze materialnym. Tymczasem w sprawie zaniechano badania tego terminu. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd nakazał zatem organowi ustalić, czy wskazany termin został zachowany. WSA wskazał również, że co do części żądania w zakresie zwrotu kosztów egzekucyjnych termin biegnie od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., doręczone w dniu [...] stycznia 2012 r. dotyczące tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...]), a w pozostałej części żądania w zakresie zwrotu kosztów egzekucyjnych termin biegnie od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych (w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie pozostałych tytułów wykonawczych, zakończonego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku).
Wynik badania terminowości zgłoszenia żądania pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy postępowanie w sprawie kosztów egzekucyjnych, zainicjowane wnioskiem skarżącego jest przedmiotowe, a w konsekwencji, czy dopuszczalne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ nie badając terminu do złożenia wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych naruszył w ocenie Sądu – poprzez pominięcie, art. 64c § 8 upea w zw. z art. 6 kpa. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na stwierdzone uchybienie w zakresie badania wstępnego wniosku i sformułowane zalecenia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B. Orzeczenie to zaskarżył w całości, zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu z art. 141 § 4 zd. drugie w zw. z art. 153 ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nieskonkretyzowanych wskazań co do dalszego procedowania przez organ, pozwalających na dowolność w stosowaniu prawa, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia zapadłego przed Sądem I instancji,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 § 1 uopea w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala organowi administracji na swobodne, zastosowanie przepisu art. 60 upea. Co więcej, dowolność tę pozostawia w zakresie przepisu, który wymaga szczególnie starannej analizy, a jego stosowanie, jest obarczone dużym ryzykiem błędu. Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonej przez stronę wykładni tegoż przepisu w związku brakiem formalnego postanowienia o umorzeniu egzekucji. Tymczasem zajęcie przez Sąd stanowiska w tym przedmiocie i dokonanie wiążącej wykładni było według autora skargi kasacyjnej konieczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy - a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak - to Sąd związany jest podstawami, na których skargę kasacyjną oparto. Oznacza to, że Sąd kasacyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów postawionych Sądowi I instancji.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw kasacyjnych wskazanych w środku zaskarżenia nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, zdanie drugie.
Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Według zdania drugiego: Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Nie ulega kwestii, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wywoła skutek w postaci związania tymi wskazaniami organów oraz sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - na zasadzie określonej art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem bowiem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Nie znaczy to jednak, że fakt ewentualnego uchybienia wymogom uzasadnienia co do obowiązku przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 zdanie drugie ppsa) stanowi jednocześnie uchybienie przez Sąd I instancji orzekający po raz pierwszy w sprawie art. 153 ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 153 tej ustawy nie został więc sformułowany ani w sposób prawidłowy ani też zasadny.
Pomijając powyższe skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widzi podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stosownych wskazań.
Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia Sąd I instancji - uznając, że w kwestii zwrotu kosztów egzekucyjnych podstawą prawną rozstrzygnięć stanowią regulacje zawarte w art. 64c uopea – w sposób czytelny wskazał na konieczność wypowiedzenia się w pierwszym rzędzie co do terminu wystąpienia z takim żądaniem - stosownie do regulacji zawartej w § 8 wskazanego art. 64c uopea. Powyższe jest więc jednoznacznym zaleceniem co do dalszego postępowania w omawianym zakresie. Dopiero przesądzenie tej kwestii otworzy drogę co do możliwości merytorycznego wypowiedzenia się o podstawie prawnej i zasadności żądania zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego.
Odnośnie zaś do zgłoszonego przez stronę żądania zwrotu także wyegzekwowanych należności (przekazanych wierzycielowi) należy podnieść, że co do zasady nie powinno budzić wątpliwości, że organ winien odnieść się do całości zgłoszonego żądania.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie brak było rozstrzygnięcia wniosku strony w zakresie zwrotu wyegzekwowanych w postępowaniu egzekucyjnym należności, przekazanych wierzycielowi. Materia ta była jedynie przedmiotem rozważań w uzasadnieniu i to tylko co do właściwości organu w rozumieniu art. 66 kpa.
Sąd I instancji - dostrzegając zaniechanie procesowe załatwienia tej części podania - wskazał na konieczność oceny prawnej dotyczących zasad stosowania tego przepisu (art. 66 kpa), zgodnie z którym, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2 (§ 1). Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (§ 2). Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 3). Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (§ 4).
Powyższe stanowisko Sądu I instancji - co do konieczności wypowiedzenia się w kwestii zastosowania tego przepisu - żadną podstawą skargi kasacyjnej kwestionowane nie jest.
W tym stanie rzeczy brak podstaw, by Sądowi I instancji można było skutecznie zarzucić naruszenie art. 60 § 1 uopea w związku z art. 2 Konstytucji RP - przez niezastosowanie, skoro Sąd I instancji nie wypowiadał się o zasadności żądania zwrotu wyegzekwowanych należności i podstaw prawnych takiego wniosku - właśnie z uwagi na brak rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.