Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 954/08

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 9/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako: ARiMR) w S., powołując się m.in. na art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30, ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie 817/2004) i art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz.

UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie 796/2004), odmówił W. B. przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006.

W uzasadnieniu organ wskazał, że W. B. we wniosku z dnia [...] maja 2006 r. zadeklarował do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 499,15 ha z uprawą "łąki trwałe". Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. kontrola na miejscu wykazała, że warunki do przyznania płatności spełnia obszar o powierzchni 81,15 ha (działka rolna C oraz K), zaś na pozostałym obszarze stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzeprowadzeniu przez producenta jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w roku 2006. Ponieważ procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku (499,15 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (81,15 ha) wynosiła 515,10%, organ odmówił przyznania płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. B. zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę wcześniejszych i późniejszych kontroli, w tym kontroli rolnośrodowiskowej oraz kontroli obszarowej przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2007 r. Skarżący zarzucił, że niewykonalne jest przeprowadzenie kontroli obejmującej obszar 499,15 ha przez dwóch pracowników w ciągu jednego dnia, tak jak to miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2006 r. Kontrola działek została wykonana wyłącznie z ich obrzeża, a działki te były koszone od środka pola na zewnątrz. Ponadto, koszenie nie mogło być zakończone w lipcu 2006 r. ze względu na suszę i zagrożenie pożarem, a także w sierpniu 2006 r., bowiem na skutek wysokich opadów wjazd na teren koszenia okazał się niemożliwy. Czynności koszenia dokończono na przełomie sierpnia i września 2006 r.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie nie wziął pod uwagę kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą A. oraz kontroli rolnośrodowiskowej pracowników ARiMR, ponieważ kontrole te mają jedynie znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a nie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zdaniem organu przeprowadzenie kontroli na tak dużej powierzchni w ciągu jednego dnia było możliwe dzięki odpowiednio przystosowanym pojazdom i zamontowanym na nich urządzeniom GPS. Na nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiały wykoszenie zadeklarowanych działek rolnych w terminie, W. B. zaczął się powoływać dopiero w lutym 2007 r., tymczasem we wniosku o przyznanie płatności ONW producent rolny zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności.

Zgodnie z art. 72 rozporządzenia 796/2004 rolnik był zobowiązany powiadomić o suszy i podtopieniach w ciągu 10 dni od ich ustania, a uczynił to dopiero w lutym 2007 r., zatem nie dochował należytej staranności.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w S. W. B. podniósł, że organy oparły się na wadliwych ustaleniach kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kontrola ta została dokonana wyłącznie z obrzeża kontrolowanych działek i dlatego nie wykazała skoszonych już w połowie obszarów działek A, B, D, E, F i G, które zgodnie z wymogami dobrej praktyki rolniczej były koszone od środka pola do zewnątrz. Skarżący wskazał, że w wymaganym okresie dokonał skoszenia ponad połowy powierzchni gruntów, w zakresie umożliwiającym przyznanie płatności, natomiast niedokonanie części koszenia wynikało z zagrożenia pożarowego z powodu suszy (w lipcu 2006 r.), a następnie z powodu podtopienia łąk. W toku postępowania nie wzięto także pod uwagę faktu, że zatwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody plan rolnośrodowiskowy na lata 2005-2009, realizowany na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nie określa terminu zakończenia koszenia, zaś w zaleceniach uzupełniających wskazano, że ze względu na szczególny cel ochrony (ochrona ptaków wodno-błotnych), wykaszanie łąki należy rozpocząć w terminie od dnia 15 lipca, a w przypadku stwierdzenia konieczności można go opóźnić.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie ONW) pomoc taka (zwana "płatnością ONW") udzielana jest producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 hektar. Działalność rolnicza musi być prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999, przy przestrzeganiu wymagań w zakresie m.in. gospodarki na użytkach zielonych (§ 3 rozporządzenia ONW).

Ponadto, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) warunkiem takiego utrzymywania gruntów rolnych jest w przypadku łąk koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Sąd powołał się także na treść rozporządzenia 817/2004 regulującego m.in. zasady kontroli, ustalania płatności oraz obliczania obniżek i wyłączeń w przypadku uchybień.

Do płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych stosuje się m.in. art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 stanowiący, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli ta różnica wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, zaś jeśli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, to dla danej grupy upraw nie zostanie przyznania żadna pomoc obszarowa.

Sąd I instancji uznał, że skoro obszar zadeklarowany (499,15 ha) w stosunku do obszaru stwierdzonego (81,15 ha) wyniósł 515,1%, to zasadnie na podstawie powyższego przepisu odmówiono skarżącemu płatności ONW. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że zadeklarowane przez skarżącego do płatności ONW łąki trwałe powinny być użytkowane rolniczo, a z protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. i załączonych do niego fotografii wynikało, iż powierzchnia działek powyżej 81,15 ha pokryta była bardzo starymi trawami, krzewami oraz samosiejkami drzew i nie była na niej prowadzona działalność rolnicza.

W ocenie Sądu I instancji nie istnieją podstawy do kwestionowania ustaleń kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nieprawdopodobnym byłoby niedostrzeżenie przez kontrolujących i nieodzwierciedlenie tego faktu na sporządzonych fotografiach wykoszenia połowy powierzchni działek w pierwszej połowie lipca 2006 r. Możliwe było także dokonanie kontroli działek w ciągu jednego dnia z uwagi na posiadanie przez kontrolujących pojazdu mechanicznego oraz sprzętu pomiarowego i fotograficznego.

Sąd podkreślił, że sam skarżący w piśmie z 13 lutego 2007 r. wyjaśnił, iż koszenie rozpoczął w II połowie sierpnia, a zakończył we wrześniu, zaś zgodnie z art. 72 rozporządzenia 796/2004 powinien był powiadomić organ o niemożliwości wykonania koszenia w terminie w ciągu 10 dni od ustania przeszkód.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie mogło zostać uwzględnione powoływanie się przez skarżącego na zalecenia zawarte w planie rolnośrodowiskowym. Składając odrębny wniosek o przyznanie płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych skarżący zobowiązał się do spełniania warunków dotyczących takich płatności, jednakże nie zwalniało go to z obowiązku przestrzegania wymagań wynikających z ubiegania się o płatności ONW. Są to bowiem różne płatności, rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, z uwzględnieniem odrębnych warunków ich przyznawania. Z tego też powodu organy nie uwzględniały w postępowaniu ustaleń kontroli przeprowadzonej dla celów rolnośrodowiskowych. Zasadnie także, zdaniem Sądu I instancji, nie uwzględniono wyników kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2007 r. (w czasie której stwierdzono wykoszenie działek skarżącego), uznając, że koszenie to nastąpiło już po przeprowadzonej kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 20 rozporządzenia 817/2004 oraz wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006
2. 2) przepisów prawa procesowego:
3. - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) - naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa,
4. - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,
5. - art. 107 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji niezawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznał, iż wobec treści art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako p.p.s.a.) skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani prawa procesowego, ale kasator z poglądem tym się nie zgadza.

Kasator podniósł, że co prawda decyzje odnośnie płatności wsparcia działalności rolniczej wydawane są odrębnie dla każdego rodzaju płatności, niemniej organy administracji i kontrolujący je sąd administracyjny winny mieć na uwadze, iż przedmiotem płatności jest działalność rolnicza prowadzona na określonym obszarze, przez określonego rolnika w ściśle określonych prawnych. O ile prawo nie wyklucza korzystania z kilku przewidzianych prawem wspólnotowym i krajowym płatności jednocześnie, to możliwe i dopuszczalne jest wnioskowanie i przyjmowanie płatności z kilku źródeł.

Skarżący posiada grunty, których położenie geograficzne uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności ONW, płatności bezpośrednich, ale także płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Przyznanie tych ostatnich płatności uzależnione jest od szeregu wymagań szczegółowych, które wykraczają poza zwykłą dobrą praktykę rolniczą i nie pokrywają się z innymi instrumentami Wspólnej Polityki Rolnej. Kasator podniósł, że rolnik korzystający ze wsparcia przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ma obowiązek stosowania "w pierwszej mierze" szczególnych wymogów określonych dla tych przedsięwzięć. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wymogi stawiane rolnikom celem uzyskania przez nich wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych czy wsparcia ONW należy rozpoznawać z uwzględnieniem wymogów dla przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, bowiem to te drugie są bardziej restrykcyjne. Działania skarżącego były zgodne przede wszystkim z wymogami planu rolnośrodowiskowego zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora przyrody, który wykluczał możliwość koszenia przed 15 lipca, a nie określał terminu zakończenia koszenia.

Gdyby skarżący wykonał swe zobowiązanie zgodnie z warunkami przewidzianymi dla płatności ONW, wówczas musiałby zrezygnować (ze względu na warunki atmosferyczne - suszę, a później lokalną powódź) z płatności na wsparcie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Skoro skarżący zrealizował warunki bardziej restrykcyjne, to należy uznać, że zrealizował również warunki mniej restrykcyjne przewidziane dla płatności ONW. Skarżący zaznaczył, że prawodawca wspólnotowy dopuszcza możliwość występowania przez rolnika o kilka rodzajów wsparcia jednocześnie. Gdyby przyjąć argumentację Sądu należałoby przyjąć, że ustawodawca wspólnotowy nie godzi się na przyznanie rolnikom wszystkich płatności, albowiem warunki dla ich uzyskania wzajemnie się wykluczają.

W ocenie skarżącego z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i z treści art. 20 rozporządzenia 817/2004 wynika, że restrykcyjne wymogi rolno środowiskowe powinny być przestrzegane na całym obszarze gospodarstwa, a więc także na obszarze nie objętym wnioskiem o płatność rolno środowiskową.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych kasator wskazał błędne postępowanie organów I i II instancji. Bez szczegółowego uzasadnienia, zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na nieprawidłowym zebraniu materiału dowodowego. Podniósł, że błędem organów było oparcie się na ustaleniach nierzetelnej i niedokładnej kontroli i ustalenie braku zwykłej, dobrej praktyki rolniczej. Organy nie uwzględniły zastrzeżeń skarżącego i całokształtu materiału dowodowego czym naruszyły art. 80 k.p.a. Decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego i pozostawała w sprzeczności z materiałem dowodowym i poczynionymi ustaleniami, co naruszało art. 107 k.p.a.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.), które to osoby z racji posiadanych umiejętności zawodowych są w stanie sprostać stawianym przez ustawę wymaganiom.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie (sądowe) ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji. Za niewystarczające i błędne należy uznać ogólnikowe określenie podstaw kasacyjnych, z którego nie wynika jaki przepis sąd naruszył i w jaki sposób. Wadliwe jest także kierowanie zarzutów, w szczególności procesowych przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji (zarzuty naruszenia k.p.a.), zamiast przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu sądu I instancji.

Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu sądowym wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, oznacza iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i konkretyzujących je zarzutów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc błędne zastosowanie (lub błędne niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Powołanie się na naruszenie prawa procesowego wymaga nawiązania do uchybienia przez sąd przepisom ustawy p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, bowiem sąd administracyjny, którego orzeczenie jest zaskarżone skargą kasacyjną, bezpośrednio nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego. Zatem wniesienie skargi kasacyjnej z powołaniem się na naruszenie prawa procesowego, powoduje konieczność podania, które przepisy procesowe wiążące sąd administracyjny, sąd ten naruszył i w jaki sposób (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A.Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych).

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wyjaśnić należy, że przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, bowiem skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny.

Z uwagi na fakt, że o ile powołanie się na naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania jest uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, należało najpierw rozważyć zasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana podstawa kasacyjna jest w sprawie niniejszej nieusprawiedliwiona.

Ze sformułowania przez kasatora omawianej podstawy oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kasator kwestionuje naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organ. Kasator nie sformułował jednak w ogóle zarzutów procesowych w stosunku do działania sądu administracyjnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, który przepis procesowy (postępowania sądowego) naruszył sąd i w jaki sposób oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (czyli na oddalenie skargi). Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż nie doszło w sprawie do sytuacji, która w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadnie nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że z niewadliwie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, iż w dacie kontroli w dniu [...] sierpnia 2006 r. objęte pomocą ONW grunty skarżącego były skoszone tylko napowierzchni 81,15 ha, zaś na pozostałej powierzchni nie były prowadzone żadne zabiegi agrotechniczne, co oznacza, że na działce rolnej nie była prowadzona działalność rolnicza, a teza odmienna nie została udowodniona, bowiem sam skarżący w lutym 2007 r. wyjaśnił, że rozpoczął koszenie w drugiej połowie sierpnia i zakończył we wrześniu 2006 r.

W tym stanie rzeczy zarzuty procesowe, bardzo ogólnie i wadliwie sformułowane, skierowane wyłącznie przeciwko działaniom organu, a nie Sądu I instancji, nie mogą uzasadniać wzruszenia wyroku sądowego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 20 rozporządzenia 817/2004 oraz wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006.

Powołany art. 20 rozporządzenia 817/2004 (ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 dotyczącego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z funduszu EFOGR) stanowi, że "rolnik podejmujący zobowiązania agrośrodowiskowe lub związane z dobrostanem zwierząt odnoszące się do części gospodarstwa spełnia co najmniej normy zwykle stosowanej dobrej praktyki w całym gospodarstwie". Jest to więc przepis regulujący obowiązki rolnika, podejmującego zobowiązania agrośrodowiskowe (rolnośrodowiskowe) i korzystającego z tej formy pomocy. Wynika z niego, że całe gospodarstwo, które tylko w części zgłoszono do tej formy pomocy, musi być prowadzone należycie, tj. rolnik musi spełniać co najmniej normy zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Nie chodzi o rozciągnięcie wymagań szczególnych warunkujących pomoc rolnośrodowiskową na całe gospodarstwo, tylko o nałożenie obowiązku stosowania się do zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej także na gruntach nie zgłoszonych do tej formy pomocy.

Podkreślić należy, że art. 20 rozporządzenia 817/2004 nie zawiera uregulowania wyjaśniającego, które obowiązki mają być przez rolnika wykonywane w pierwszej kolejności, jeżeli te same grunty zgłosił jednocześnie do różnych programów pomocowych, których wymogi wzajemnie się wykluczają. Kwestię jednoczesnego korzystania z różnych form pomocy reguluje art. 42 rozporządzenia 817/2004, który stanowi, że "w żadnym przypadku to samo zobowiązanie nie może być przedmiotem płatności w ramach wsparcia agrośrodowiskowego i w ramach innego wspólnotowego programu pomocy".

Podkreślić jednak należy, że sprawa niniejsza nie jest sprawą dotyczącą płatności rolnośrodowiskowych, tylko sprawą dotyczącą pomocy z programu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - ONW. Warunkiem uzyskania tych płatności było prowadzenie działalności rolniczej i stosowanie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej (por. § 1 ust.1 i § 3 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r.). Organy były zatem zobowiązane sprawdzić i ustalić, czy zostały spełnione warunki do uzyskania płatności ONW, tj. czy na gruntach zgłoszonych do pomocy była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Organy nie zajmowały się w tej sprawie uregulowaniami dotyczącymi płatności w ramach zupełnie innego programu pomocowego, mającego na celu wsparcie dla rolników decydujących się na zachowanie środowiska naturalnego (łąk ekstensywnych) na obszarze zgłoszonym do tej formy pomocy.

W tym stanie rzeczy w sprawie niniejszej organy nie stosowały art. 20 rozporządzenia 817/2004, gdyż ten przepis nie reguluje sytuacji rolnika, który zgłosił swoje grunty do płatności ONW, tylko sytuację rolnika, który zgłosił część swoich gruntów do pomocy rolnośrodowiskowej. Zarzut naruszenia art. 20 rozporządzenia 817/2004 poprzez jego niezastosowanie do gruntów zgłoszonych do pomocy w ramach płatności ONW nie jest więc usprawiedliwiony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Prawidłowa nazwa powołanego dokumentu brzmi: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej cytowany jako PROW). PROW został ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. (M.P. 2004 r. Nr 56, poz. 958) na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zmianami). PROW zatwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Decyzja ta skierowana jest do Państwa Polskiego, a nie do obywateli. Na jej podstawie Rada Ministrów określiła warunki udzielania pomocy rolnośrodowiskowej w drodze rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809).

Tak więc uregulowania objęte PROW, zatwierdzonym przez Komisję Europejską, zostały przeniesione do obowiązującego porządku prawnego w formie rozporządzenia RM. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa jest omawiane rozporządzenie, nie zaś PROW, który zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji RP, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości, co do właściwej wykładni rozporządzenia RM, można sięgnąć do postanowień PROW.

Powołane w skardze kasacyjnej punkty PROW dotyczą zagadnień związanych z pomocą rolnośrodowiskową, ochroną środowiska i zachowaniem walorów przyrodniczych obszarów wiejskich. W sprawie niniejszej ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie stosowały zasad zawartych w powołanych punktach PROW, gdyż nie orzekały w sprawie udzielenia pomocy rolnośrodowiskowej.

Sprawa niniejsza dotyczy spełnienia warunków do płatności ONW, zatem powołane punkty PROW nie mają związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a wynikające z nich zasady nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zważywszy powyższe uznać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez akceptację niezastosowania pkt 9.6.3. PROW jest nieusprawiedliwiony, gdyż ani PROW nie stanowi źródła prawa materialnego, ani jego uregulowania nie dotyczyły sprawy niniejszej i w sprawie dotyczącej udzielania płatności ONW nie było potrzeby odwoływać się do nich, nawet przy wykładni stosowanego prawa.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma nieusprawiedliwionych i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) i zasądził na rzecz organu kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.