Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 955/12

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną, w sprawie skargi W. I. S. W. Sz. I. i Z. w Rz. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie dotacji na utrzymanie potencjału badawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r..

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

W. I. S. W. Sz. I. i Z. w Rz. złożył wniosek o przyznanie dotacji na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał skarżącej dotację, wskazując, że jej wysokość ustalona została zgodnie z algorytmem podziału dotacji bazowej, określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438, dalej: rozporządzenie z dnia 5 listopada 2010 r.).

Wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przyznanie dotacji nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615, dalej: ustawa o zasadach finansowania nauki). Uzasadnienie decyzji było w ocenie skarżącej wewnętrznie sprzeczne zaś sposób przyznania dotacji i jej wysokość niezgodne z prawem. Skarżąca wskazał, że uzasadnienie decyzji nie zawierało sposobu wyliczenia dotacji.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego objętą skargą decyzją utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał ponownie, że kwota dotacji została ustalona na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia z 5 listopada 2010 r. i składało się na nią 90% dotacji bazowej przyznanej na 2010 rok oraz kwota wynikająca z algorytmu uwzględniającego rodzaj jednostki, jej kategorię, liczbę osób zatrudnionych przy prowadzeniu badań naukowych oraz współczynnik kosztochłonności badań w poszczególnych dziedzinach nauki i sztuki.

Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że zarzuty skarżącej odnośnie niezgodności z ustawą konstrukcji algorytmu na podstawie, którego wyliczona została kwota dotacji oraz braku w decyzjach sposobu ustalenia kwoty dotacji były uzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji gdy Minister w rozporządzeniu postanowił, że wysokość dotacji ustalana jest zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, to algorytm ten powinien stanowić odzwierciedlenie kryteriów oceny wniosku wskazanych w ustawie i sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym. Zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 5 listopada 2010 r., algorytm ustalania wysokości dotacji został natomiast tak skonstruowany, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim.

W ocenie Sądu I instancji tak ukształtowany algorytm, w którym uwzględnione są w sposób jedynie marginalny kryteria wskazane w ustawie oraz w rozporządzeniu wykonawczym, a główne znaczenie ma to, jaką dotację jednostka otrzymała w roku poprzednim oznacza, że doszło do przekroczenia w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej z art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki. Wysokość dotacji przyznawanej jednostkom naukowym została, bowiem uzależniona w głównej mierze od kryterium pozaustawowego. Sąd podkreślił, że w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki nie wskazano, że przy określaniu kryteriów i trybu przyznawania dotacji należy mieć na uwadze wysokość przyznanych wcześniej środków finansowych zatem niedopuszczalne było takie konstruowanie algorytmu podziału środków w przepisie wykonawczym.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji, poza wskazaniem przepisów ustawy i podstawy prawnej zastosowanego algorytmu oraz wysokości przyznanej kwoty brak jest podania sposobu jej wyliczenia. Z decyzji nie wynika, bowiem jaka była ilość jednostek naukowych objętych dotacją, jaka była ustalona w budżecie państwa kwota na dotacje na rok 2011, nie podano kwoty dotacji przyznanej jednostce w roku poprzednim, nie podano nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej wreszcie nie podano także ogłaszanego corocznie przez Ministra w formie komunikatu współczynnika przeniesienia. Zaniechania te powodowały, że uzasadnienie nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133, art. 106 § 3 i 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci komunikatów Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie współczynnika przeniesienia oraz w sprawie współczynnika kosztochłonności badań w poszczególnych dziedzinach nauki i sztuki, w konsekwencji przyjęcie, że brak wskazania w decyzjach sposobu wyliczenia dotacji, czyni decyzje niemożliwe do zweryfikowania;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy bez doprecyzowania tego wpływu, podczas gdy w postępowaniu przed organem cały materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i rozpatrzony;
4. c) art. 153 p.p.s.a., poprzez nakazanie organowi zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyłącznie przepisu art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki (który ma charakter normy kompetencyjnej) z pominięciem rozporządzenia z 5 listopada 2010 r., co jest sprzeczne z wyraźną wolą ustawodawcy, który przyznanie dotacji uzależnia od kryteriów określonych w rozporządzeniu, tym samym nie jest możliwe wykonanie wyroku zgodnie z zaleceniami Sądu a zarazem zgodne z wolą ustawodawcy;
5. d) art. 153 p.p.s.a., poprzez zawarcie wytycznych co do dalszego postępowania nakazujących zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyłącznie art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki bez uwzględnienia innych przepisów ustawy, które powinny mieć zastosowanie (art. 18 ust. 4, art. 3 ustawy);
6. e) art. 153 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zawarcie niespójnych wytycznych co do dalszego postępowania nakazujących pominięcie rozporządzenia w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej przy ponownym rozpoznaniu sprawy przy jednoczesnym wskazaniu obowiązku omówienia w decyzji składowych algorytmu wynikającego w powołanego rozporządzenia, co czyni zalecenia Sądu wewnętrznie sprzecznymi;
7. 2. przepisów prawa materialnego:
8. a) art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że nie upoważnia on do określenia w rozporządzeniu z 5 listopada 2010 r., w algorytmie zawartym w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia zmiennej W[1] określającej wysokość dotacji bazowej dla tej jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na który ma być przyznana dotacja;
9. b) art. 18 ust. 4, art. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z tych przepisów wynik możliwość określenia w rozporządzeniu zmiennej W[1] określającej wysokość dotacji bazowej dla tej jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na który ma być przyznana dotacja.

Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. I. S. W. Sz. I. i Z. w Rz. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym przyjęto, że załącznik nr 2 do rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r., a ściślej rzecz ujmując konstrukcja algorytmu, zawarta w załączniku, narusza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przyjęto także, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 107 § 3 k.p.a..

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stwierdza, że żaden z podniesionych w niej zarzutów nie podważa skutecznie stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji co do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika, że podstawową przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji było przyjęcie, że algorytm na podstawie, którego obliczono wysokość dotacji wykracza poza delegację ustawową. Algorytm ten został określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, minister właściwy do spraw nauki określi w drodze rozporządzenia, kryteria i tryb przyznania oraz rozliczania środków finansowych na cele określone w ust. 1, w tym kryteria i sposób oceny wniosków o finansowanie utrzymania potencjału badawczego jednostki naukowej – mając na uwadze ocenę dotychczasowej działalności jednostki naukowej, a także prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na naukę oraz uwzględniając priorytetowe finansowanie jednostek naukowych kategorii A+.

Jednoznaczna treść wytycznych zawartych w tym przepisie nie pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było aby akt wykonawczy uzależniał wysokość udzielonej dotacji na finansowanie działalności statutowej obejmującej m.in. utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej od wysokości dotacji udzielone w roku poprzednim. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że ustawodawca chciał zróżnicować wysokość dotacji w zależności od tego, czy jest to pierwszy wniosek jednostki naukowej o jej przyznanie czy też po raz kolejny ubiega się o dotację i w poprzednim roku dotacja ta została jej przyznana. Element przyznania poprzednio dotacji, o którym mowa w wytycznych odnosi się do prawidłowości wykorzystania wcześniej przyznanych środków, a nie do samego faktu uprzedniego przyznania dotacji wpływającego pozytywnie na wysokość jej ustalenia w roku następnym.

Taki sposób obliczenia dotacji, jak przyjęto w algorytmie stawia w uprzywilejowanej sytuacji te jednostki naukowe, które uprzednio już uzyskały dotacje, niezależnie od tego jaka kategoria została im przyznana. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że zastosowanie w algorytmie współczynnika przeniesienia dotacji ubiegłorocznej wynika z tej części wytycznych, w których mowa jest o priorytetowym finansowaniu jednostek naukowych kategorii A +. Zauważa nadto, że realizacją tej części wytycznych ustawowych jest uzależnienie we wzorze współczynnika wartości od kategorii jednostki naukowej. Natomiast brak jest argumentów prawnych dla przyjęcia, że wysokość uprzednio przyznanej dotacji, bez zróżnicowania kategorii jednostki naukowej, której udzielono dotacji stanowi wypełnienie woli ustawodawcy w zakresie uprzywilejowania jednostek naukowych kategorii A+.

Z tego też powodu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie upoważnia on do określenia w rozporządzeniu "zmiennej W[1] określającej wysokość dotacji bazowej dla jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na który ma być przyznana dotacja".

Wbrew twierdzeniom skarżącego organu "możliwość określenia w rozporządzeniu zmiennej W [1]" nie wynika także z art. 18 ust. 4 ustawy o zasadach finansowania nauki, ani też z art. 3 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że wysokość dotacji na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej zależy od kategorii jednostki naukowej, określonej w art. 42 ust.

1. 3. Powołany w tym przepisie art. 42 ust. 3 stanowi, że w wyniku kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostkom naukowym jest przyznawana kategoria:

A+ - poziom wiodący;

A - poziom bardzo dobry;

B - poziom zadowalający, z rekomendacją wzmocnienia działalności naukowej, badawczo-rozwojowej lub stymulującej innowacyjność gospodarki;

C – poziom niezadowalający.

Wynikający z art. 18 ust. 4 ustawy o zasadach finansowania nauki obowiązek uzależnienia wysokości kwoty dotacji na utrzymanie potencjału badawczego od kategorii jednostki naukowej nie pozostaje w bezpośrednim związku z tym elementem konstrukcji algorytmu, który związany jest z współczynnikiem przeniesienia, a którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim. Oczywiście można przyjąć, że istnieje związek pośredni, gdyż wysokość dotacji z roku poprzedniego ustalona z uwzględnieniem kategorii jednostki naukowej będzie przedkładać się, poprzez współczynnik przeniesienia W[1], na wysokość dotacji w roku następny.

W stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że umocowanie do ustalenia współczynnika przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana w roku poprzednim, stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o zasadach finansowania nauki, skoro pominięto w nim w ogóle zmianę kategorii jednostki naukowej dokonaną w wyniku przeprowadzenia oceny parametrycznej jak i jednostki naukowe, którym przyznano po raz pierwszy kategorię. Z tej przyczyny błędny jest pogląd, że wprowadzenie współczynnika W[1], oznaczającego wysokość dotacji bazowej dla tej jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na którym ma być przyznana dotacja, stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o zasadach finansowania nauki.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów prawnych do przyjęcia, że umocowanie do takiego skonstruowania algorytmu, wynika z treści art. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, stanowiącego, że finansowanie nauki obejmuje finansowanie działań na rzecz realizacji polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, w szczególności badań naukowych, prac rozwojowych oraz realizacji innych zadań szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa. Żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawił także autor skargi kasacyjnej powołując ten przepis dla wykazania poglądu, że omawiany element algorytmu wypełnia delegację zawartą w art. 18 ust. 4, art. 19 ust.7 i w art. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a..

Na marginesie zauważa nadto, że rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie z dnia 5 listopada 2010 r. (rozporządzenie zmieniające z dnia 8 czerwca 2011 r. Dz.U. Nr 130, poz. 753) do § 6 dodano m.in. ust 3 a stanowiący, że dla jednostki naukowej, której przyznano po raz pierwszy kategorię, lub jednostki naukowej, której kategoria została zmieniona w wyniku przeprowadzenia oceny parametrycznej, w algorytmie, o którym mowa w ust. 3, zamiast dotacji bazowej z roku poprzedzającego rok, na który ma być przyznana dotacja, przyjmuje się iloczyn liczby pracowników tej jednostki, o których mowa w ust. 1, oraz średniej dotacji przypadającej na jednego zatrudnionego przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych w grupie jednostek posiadających tę samą kategorię naukową, prowadzących badania w tej samej dziedzinie i należących do tego samego rodzaju jednostek określonego w art. 2 pkt 9 ustawy.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Podkreślenia wymaga, że uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd w podstawie wyroku powołał zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym w odniesieniu do tej drugiej podstawy uchylenia decyzji przyjął, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. Z tego powodu całkowicie nieusprawiedliwione jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, oraz art. 80 k.p.a.. Sąd nie stwierdził bowiem, aby w toku postępowania doszło do naruszenia tych przepisów. Przyjął natomiast, że uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji nie odpowiada ustawowym wymogom, gdyż brak jest podania sposobu wyliczenia dotacji.

Nie można zgodzić się, ze skarżącym organem, że weryfikacja prawidłowości ustalenia wysokości dotacji byłaby możliwa, gdyby Sąd I instancji dopuścił z urzędu dowód z dokumentów w postaci komunikatów Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie współczynnika kosztochłonności badań w poszczególnych dziedzinach nauki oraz w sprawie współczynnika przeniesienia. Nie dostrzega bowiem autor skargi kasacyjnej, że postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. czy też wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych, o czym stanowi powołany także w analizowanym zarzucie art. 106 § 4 p.p.s.a., nie może w żadnej mierze wpłynąć na ocenę zgodności uzasadnienia decyzji administracyjnej z wymogami określonymi w art. 107§ 3 k.p.a. Może mieć jedynie znaczenie dla ustalenia wpływu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a..

Jednakże nawet błędne przyjęcie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie czyni usprawiedliwionym zarzutu skargi kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu postawionego w ramach podstawy kasacyjnej opartej o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym jest istnienie potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, w tym wypadku, sądowoadministracyjnej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o taką sytuację, w której, gdyby Sąd prawidłowo ocenił wpływ uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, to mogłoby zapaść orzeczenie o innej treści. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie, w której istniała także inna podstawa do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a która nie została skutecznie zakwestionowana zarzutami skargi kasacyjnej.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący organ zarzucił w trzech kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej naruszenie art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu odpowiednio z art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki i z art. 107 § 3 k.p.a. Taka konstrukcja zarzutów czyni je w realiach tej sprawy bezzasadnymi. O naruszeniu przez sąd art. 153 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdyby sąd ponownie rozpoznając sprawę odstąpił od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

W oparciu o omawianą podstawę kasacyjną zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 133 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zarzucając naruszenie pierwszego z powołanych przepisów (bez wskazania jednostki redakcyjnej), jak i zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podano jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania ich naruszenia, co uniemożliwia ocenę merytoryczną zarzutu w tym zakresie czyniąc go tym samym nieusprawiedliwionym.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 490) orzekł jak w sentencji.