Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 879/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę O.Z.P.P.D. na Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy uchylenia lub stwierdzenia nieważności z powodu niezgodności z prawem zarządzenia Dyrektora Generalnego L. P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L.P..
Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art.3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., ze złożonej przez O.Z.P.P.D. skargi wynika, iż skarży on odmowę Ministra Środowiska uchylenia lub stwierdzenia nieważności z powodu niezgodności z prawem zarządzenia Dyrektora Generalnego L.P. Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalania sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L.P.. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiot oceny przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na pisma strony skarżącej kierowane do Ministra Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Dyrektora Generalnego L.P. Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., Minister Środowiska wyjaśniał, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a przepisy prawa przewidują załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji, natomiast wskazane zarządzenie Dyrektora Generalnego L.P. w sprawie ustalenia sposobów prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L.P. nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu art. 1 pkt 1 i k.p.a. A zatem brak jest w sprawie decyzji administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia O.Z.P.P.D. zaskarżył je w całości oraz wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, "a w szczególności art. 135 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało bardzo istotny wpływ na wynik sprawy". Zdaniem strony skarżącej, naruszenie to polegało "w szczególności na obrazie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." przez to, iż Sąd I instancji przyjął, że:
przedmiot sprawy nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, ponieważ "brak decyzji administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny";
zaskarżone do WSA zarządzenie Dyrektora Generalnego w sprawie ustalania sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L. P. jakoby nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pomimo że określa warunki zakupów drewna Skarbu Państwa przez wytwarzających go na potrzeby gospodarki krajowej przedsiębiorców stanowiących podmioty niepowiązane organizacyjnie z organem administracji wydającym dany akt;
- - przedmiotowe zarządzenie nie stanowi formy działania organu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego, choć faktycznie zarządzenie to wydane zostało na podstawie substytucji udzielonej Dyrektorowi Generalnemu L. P. przez ministra właściwego do spraw środowiska w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego L.P.. W ocenie strony skarżącej, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z nadużyciem uprawnień wynikających z art. 17a ustawy z dna 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493), poprzez podległego mu dyrektora generalnego L. P., ustalił samowolnie zasady nabywania przez przedsiębiorców drewna Skarbu Państwa.
- - skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że zarządzenie o nadaniu uprawnień w tym zakresie dyrektorowi generalnemu L. P. i akceptowanie obecnie tych uprawnień przez Ministra Środowiska, a w konsekwencji dalsze działania dyrektora generalnego jako podmiotu wskazanego w art. 1 pkt 2 k.p.a. w tym obszarze spraw publicznych, są czynnościami bezprawnymi wskazanego ministra, mającymi wpływ na ograniczenie praw i obowiązków nabywców drewna.
Wskazując na powyższe, wniesiono o przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania zarzutów skargi i poddania kontroli zgodności z prawem:
- a) zarządzenia Dyrektora Generalnego PGL Nr [...] z dnia [...].10.2007 r. w sprawie ustalania sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe (znak [...]);
- b) substytucji udzielonej Dyrektorowi Generalnemu L.P. w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego L.P. nadanego zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że przedmiotem skargi nie była decyzja administracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., lecz inny akt, o którym mowa "w pkt 4 cytowanej normy".
Aktem tym jest zarządzenie Dyrektora Generalnego L.P. nr [...] z dnia [...].10.2007 r. w sprawie sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L.P. (znak [...]) wydane na podstawie nieaktualnego już w świetle obowiązującego prawa upoważnienia.
Według kasatora "dyrektor generalny PGL" wydając cytowane zarządzenie wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Działał bowiem jako podmiot określony w art. 1 pkt 2 właśnie na podstawie substytucji udzielonej w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego L.P..
"Uchylenie się" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od oceny i rozstrzygnięcia legalności wskazanego zarządzenia Nr [...] z dnia [...].10.2007 r., a w konsekwencji § 8 ust. 1 pkt 5 powoływanego już Statutu, stanowi ewidentne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym skarżący domagał się dokonania na zasadzie art. 135 p.p.s.a. pełnej oceny całej sprawy i zastosowania środków o jakich mowa w wymienionym przepisie.
Jednakże Sąd I instancji odmówił dokonania kontroli zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie nadania w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP substytucji na rzecz dyrektora generalnego L.P. do ustalania zasad sprzedaży drewna, stanowiącego bezspornie mienie Skarbu Państwa.
Znaczną część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcono omówieniu nielegalności wskazanego zarządzenia dyrektora generalnego LP i "substytucji" udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy i wszelkich łączących się z nią zagadnień), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania sądowego w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej zależało zatem wyłącznie od zgłoszonych przez kasatora zarzutów.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego sporządzenie powierzone zostało podmiotom, co do których z założenia należy przyjmować profesjonalną znajomość prawa (art. 175 p.p.s.a.).
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora prawidłowego i precyzyjnego formułowania zarzutów mających na celu podważenie wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie (jest nim postanowienie o odrzuceniu skargi).
Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jakiekolwiek korygowanie braków, niejasności i niedopowiedzeń skargi kasacyjnej co do kierunków i zakresu zaskarżenia. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny może brać pod uwagę tylko naruszenia prawa odnoszące się do ściśle określonych przez kasatora przepisów prawa.
Zaznaczenia wymaga też, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia od dokonanego w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego bądź postanowieniu tego sądu kończącym postępowanie, rozstrzygnięcia w określonym przedmiocie i nie może wypełniać roli instytucji przewidzianej w art. 157 p.p.s.a. (uzupełnienia wyroku lub postanowienia z mocy odpowiedniego stosowania w myśl art. 166 przepisów o wyrokach do postanowień).
Jeżeli przyjąć, że w niejednoznacznym sformułowaniu skargi kasacyjnej zawarty został pogląd o braku orzeczenia przez Sąd I instancji o całości skargi (zważyć wypada, że zaskarżone postanowienie orzekało o skardze tylko w zakresie odmowy przez Ministra Sprawiedliwości uchylenia lub stwierdzenia nieważności z powodu niezgodności z prawem zarządzenia Dyrektora Generalnego L.P. Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalania sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne L.P.), to do zwalczania tego rodzaju braku - środkiem odpowiednim byłby wniosek o uzupełnienie postanowienia Sądu I instancji, który jednak nie został złożony w 14-dniowym terminie określonym w art. 157 p.p.s.a.
Poddając analizie zarzuty skargi kasacyjnej wypada odnotować, iż dotyczą one jedynie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i powołują się na obrazę przepisów postępowania, które "miało bardzo istotny wpływ na wynik sprawy".
Wskazanie naruszonych przepisów postępowania poprzedza określenie "w szczególności", co może sugerować, że poza wymienionymi wprost chodzi o uchybienia jeszcze innym przepisom.
Takie oczekiwanie byłoby jednak nieuzasadnione, skoro obowiązkiem kasatora jest, jak już zaznaczono, określenie wprost i ściśle przepisów prawa w świetle których zaskarżony wyrok lub postanowienie kończące postępowanie są kwestionowane.
Komentując zarzuty skargi kasacyjnej wypada podkreślić też, iż nieporozumieniem jest wymienienie wśród naruszonych przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w połączeniu z art. 135 p.p.s.a.), który reguluje tylko jedną z podstaw kasacyjnych i jest przepisem z zakresu postępowania kasacyjnego, a nie postępowania toczącego się przed wojewódzkim sądem administracyjnym (jak wymieniony łącznie art. 135 p.p.s.a. Obok art. 135 p.p.s.a. kasator powołał się także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ramach uporządkowania wywodów podnieść trzeba, iż wobec odniesienia skargi kasacyjnej do postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi (a więc stwierdzenia formalnych przeszkód do przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności aktu lub czynności określonego w skardze) za nieporozumienie uznać trzeba obszerne wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej poświecone wykazywaniu merytorycznej zasadności twierdzeń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Sądu I instancji nie mogło zostać skutecznie podważone zarzutami naruszenia art. 135 i 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zważyć wypada, że czynności podjęte w sprawie przez Ministra Środowiska Sąd I instancji określił jako wyjaśniające jedynie zasady prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przy zaprezentowaniu jednocześnie poglądu, iż takiego charakteru (ani też postanowienia) nie miało zarządzenie Dyrektora Generalnego L.P. z dnia [...] października 2007 r.
Podnieść trzeba, iż skarga kasacyjna wcale nie obala stanowiska Sądu I instancji o informacyjnym tylko charakterze czynności podjętych przez Ministra Środowiska w związku z wystąpieniem O.Z.P.P.D. (vide w szczególności pismo Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., choć nie zostało ono przywołane wprost w zaskarżonym postanowieniu, ale również w skardze) i nie podnosi, że pisemna informacja przekazana wnioskującemu Związkowi miała w istocie charakter decyzji administracyjnej (o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w myśl art. 157 § 3 p.p.s.a.).
Przy okazji dodać można ubocznie, iż tylko w szczególnych przypadkach akty o charakterze informacyjnym zalicza się do kognicji sądu administracyjnego (vide art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. obowiązujący od dnia 1.07.2007 r.).
Zważyć wypada natomiast, iż kasator zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi nie wprost do czynności podjętych przez Ministra Sprawiedliwości (na których skoncentrował się Sąd I instancji), ale do kwalifikacji zarządzenia o wskazanym już oznaczeniu wydanego przez Dyrektora Generalnego L.P. (a więc innego podmiotu niż oznaczony w zaskarżonym postanowieniu jako organ, którego działanie było przedmiotem skargi).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone przez kasatora naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie mogło zostać uwzględnione jako skuteczna podstawa podważenia zaskarzonego wyroku. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w razie przyjęcia kognicji sądu administracyjnego i wtedy dopiero służy eliminacji naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy (tj. sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym).
Sfera ustalenia zasad gospodarki mieniem (w tym możliwości sprzedaży drewna uzyskiwanego z zasobów leśnych) przez Skarb Państwa - jako osoby prawnej - należy do zakresu dominium, a nie imperium.
Nie może być zatem wbrew poglądowi kasatora postrzegana w kategoriach sprawy administracyjnej, której nieodłączną cechą jest ponadto "indywidualny" charakter (vide art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).
Również na gruncie p.p.s.a. istotne jest podkreślenie, że kognicja sądu administracyjnego − we wszystkich przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (w tym zatem wskazanego jako naruszony w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) dotyczy aktów i czynności z zakresu administracji publicznej o charakterze indywidualnym.
Przypadki bowiem, w których kognicją sądu administracyjnego objęto sprawy o charakterze generalnym (ogólnym) ustawodawca wskazał na zasadzie wyjątku oddzielnie w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (por. J.P. Tarno − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29).
Ponadto niewątpliwie charakter sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.) miałoby rozstrzyganie sporów w obszarze nawiązywania i realizacji przez określoną osobę prawną stosunków zobowiązanych (w tym w formie umowy sprzedaży). Rozstrzyganie zaś sporów cywilnych należy do sądów wskazanych w art. 2 k.p.c., a nie do sądu administracyjnego. Do kognicji sądu administracyjnego nie należy też rozstrzyganie sporów z zakresu wykorzystywania przez określony podmiot pozycji dominującej na rynku.
Z tych wszystkich wzglądów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.