Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 96/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, oddalił skargę.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzję Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania i Utrzymania Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]nałożono karę pieniężną w wysokości 44.100 zł za zajęcie pasów drogowych przy Al. [...] (drogi krajowej) oraz ul. [...] (drogi powiatowej) w [...] w związku z ekspozycją 2 sztuk reklam dwustronnych o wymiarach 6,00 m x 3,00 m umieszczonych w okresie od 27 kwietnia 2011 r. do 31 października 2011 r. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi na [...].

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] organ I instancji pozytywnie zaopiniował wniosek [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. na lokalizację tablic reklamowych wolnostojących, nietrwale związanych z gruntem o wymiarach 6m x 3m w pasach drogowych m.in. Al. [...] i ul. [...] w Lublinie.

W piśmie tym stwierdzono, że przed wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie zgody na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklam, należy zgłosić zamiar instalowania reklamy za pomocą odrębnego wniosku do Wydziału Architektury i Budownictwa (Urzędu Miasta Lublin) zgodnie z Prawem budowlanym a opinia nie upoważnia do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, zaś decyzja może zostać wydana po złożeniu kompletnego wniosku o zajęcia pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklamy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...][...]otrzymała pozwolenie na budowę tablicy reklamowej typu bilbord w pasie drogowym na dz. nr ewid. [...], położonej przy Al. [...] w Lublinie.

W dniu 30 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła pisma, w których poinformowała organ I instancji, iż na podstawie decyzji Wydziału Dróg i Mostów z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pozwoleń na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r., w dniu 31 sierpnia 2011 r. na działkach przy ul. [...] i Al. [...] w Lublinie rozpoczną się prace budowlane związane z montażem tablic reklamowych.

Pismem z dnia 5 września 2011 r. organ poinformował skarżącą, iż tok postępowania w przypadku lokalizacji nowej reklamy w pasie drogowym ulic Lublina został podany w uzgodnieniu lokalizacji reklam, to jest w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. i w związku z tym przypomniał, iż ekspozycja reklam bez złożenia stosownego wniosku o zajęcie pasa drogowego traktowana będzie jako nielegalne zajęcie pasa drogowego i obciążona zostanie – zgodnie z ustawą o drogach publicznych – opłatami karnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, 2) naruszenie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tablice reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bowiem organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena dowodów dokonana została według zasad określonych w art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie opinia nie mogła zastąpić zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. rzeczywiście obejmował żądanie wydania decyzji, jednakże w odpowiedzi organ ograniczył się do wyrażenia opinii na podstawie przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej w terenie, co do możliwości lokalizacji tablic reklamowych wolnostojących nietrwale związanych z gruntem w pasie drogowym ulic Al. [...] i ul. [...] w Lublinie.

WSA w Lublinie zaznaczył również, że w opinii organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawarto informację, że opinia ta nie upoważnia wnioskodawcy do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganej decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, wydanej przez Wydziału Dróg i Mostów, a może to nastąpić po złożeniu kompletnego wniosku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezzasadna jest argumentacja skarżącej wskazująca na to, że stawiając tablice reklamowe mogła pozostawać w przekonaniu, iż dopełniła wszystkich wymaganych prawem obowiązków.

Sąd odnosząc się do nałożonej kary wskazał, iż organy prawidłowo ustaliły okoliczności zajęcia przez skarżącą pasów drogowych Al. [...] (drogi krajowej) oraz ul. [...] (drogi powiatowej) w związku z ekspozycją 2 sztuk reklam dwustronnych o wymiarach 6 m x 3 m umieszczonych bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, wymaganego na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a zatem cele realizowane przez zarządcę drogi zgodnie z art. 19-21 ustawy, a więc zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 nałożono na skarżącą karę pieniężną.

WSA w Lublinie zaznaczył również, iż niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w sytuacji, gdy skarżąca nie odbierała kierowanej do niej korespondencji, a także zignorowała wezwania telefoniczne. Z akt sprawy nie wynika by skarżąca powołała się również na okoliczności lub dowody, które mogłyby ewentualnie zanegować poczynione przez organy ustalenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ wykazał, że skarżąca jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r., uzyskała w dniu 21 marca 2011 r. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w lokalizacji nie stanowiącej przedmiotu tej sprawy, co oznacza, że znany jej był tryb postępowania prowadzący do uzyskania tego rodzaju zgody zarządcy drogi.

II [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, a tym samym Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznał, że prawidłowym jest wydanie przez organ opinii, w sytuacji, gdy przepis wymaga rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy:
2. - Skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sporządzonym na urzędowym formularzu, zwróciła się do organu o wydanie decyzji (a nie opinii) na lokalizację reklamy w pasie drogowym;
3. - z urzędowego formularza wniosku (druk oznaczony jako DM-005-01) o wydanie decyzji na lokalizację reklamy w pasie drogowym wprost wynika zakres żądania i sposób rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, jak również podstawa prawna tego rozstrzygnięcia, to jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje jako formę rozstrzygnięcia właśnie decyzję administracyjną,
4. - tym samym Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania organu, gdyż pozostawała ona w przekonaniu, że dopełniła wszelkich wymaganych prawem obowiązków.
5. II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit.a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, z art. 39 ust. 3 i art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez uznanie, że "prawidłowe jest stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie opinia nie mogła zastąpić zezwolenia zarządcy drogi (...) wprawdzie wniosek skarżącej z dnia 4 kwietnia 2011 r. rzeczywiście obejmował żądanie wydania decyzji, jednakże w odpowiedzi organ ograniczył się do wyrażenia opinii na podstawie przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej w terenie, co do możliwości lokalizacji" c reklamowych wolnostojących nietrwałe związanych z gruntem w pasie drogowym" (str. 8 wyroku WSA w Lublinie) w sytuacji, gdy ustawodawca w dyspozycji art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych sprecyzował sytuacje, w których dopuszczalne jest odstępstwo od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, w tym reklam albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz określił sposób i formę rozstrzygnięcia właściwego organu dozwalającego lub zakazującego na ich lokalizację, to jest formę decyzji administracyjnej, która nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a w jej uzasadnieniu winien wskazać jakie powody przemawiały za takim a nic innym rozstrzygnięciem, tym samym ustawodawca nie pozostawił organowi jakiejkolwiek dowolności w wyborze formy rozstrzygnięcia.
6. III. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że wymierzenie takiej kary jest dopuszczalne w sytuacji, w której strona zwróciła się o wydanie do uprawnionego organu wymaganej przepisami prawa decyzji, ale otrzymała zdaniem tego organu, a następnie Sądu, jedynie opinię; przepis ten w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania, gdyż nie wystąpiły ustawowe przesłanki do zastosowania wobec Skarżącej kary pieniężnej.

Kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo ustosunkował się do przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjna.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.)

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy).

W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, o czym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym – co należy podkreślić – w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących lokalizacji (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy).

Odnosząc to do niniejszej sprawy, należy wskazać, iż Skarżąca nie uzyskała wymaganej prawem decyzji administracyjnej w zakresie zajęcia pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklamy.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydane przez organ pierwszej instancji nie było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Powyższe pismo wydane przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania i Utrzymania Zarządu Dróg i Mostów w [...] było jedynie pozytywną opinią dotyczącą lokalizacji tablic reklamowych wolno stojących nietrwale związanych z gruntem w wymiarach 6,00m x 3,00 m w pasie drogowym wskazanych ulic.

Należy podkreślić iż w treści powyższej pozytywnej opinii znajdowała się informacja mówiąca o konieczności uzyskania odrębnej decyzji na zajęcie pasa drogowego, która mogła zostać wydana dopiero po zgłoszeniu odrębnego, kompletnego wniosku do Wydziału Architektury i Budownictwa zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym. Przedmiotowe pismo odebrane został przez Skarżąca w dniu 20 kwietnia 2011 r.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104, art. 107 k.p.a., gdyż Skarżąca została poinformowana o wymaganiach dotyczących uzyskania przedmiotowej decyzji.

Również zarzut Skarżącej, iż pozostawała w przekonaniu, że dopełniła wszelkich wymaganych prawem obowiązków, w świetle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, jest niezasadny.

Na marginesie należy zauważyć, iż Skarżąca w dniu [...] marca 2011 r. uzyskała decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w lokalizacji nie stanowiącej przedmiotu rozpatrywanej sprawy, co świadczy, że Skarżąca posiadała wiedzę o trybie postępowania w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, nadto skarżąca wniosek z dnia 4 kwietnia 2011 r. złożyła na formularzu dotyczącym wydanie decyzji (opinii) na lokalizację reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Niezasadne są jej zarzuty, że wniosek ten złożyła na prawidłowym formularzu, gdyż prawidłowy wniosek powinien zostać złożony na formularzu dotyczącym zajęcia pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklamy (art. 40 ust 2. pkt 3 ustawy o drogach publicznych), a taki już wniosek składała wcześniej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi kasacyjne akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został przez skarżącego skutecznie podważony.

Odnosząc się do zarzutu naruszeni 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej, według zasad określonych w ustawie. A w rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, iż Skarżąca zajęła pas drogowy al. [...] oraz ul. [...] w związku z ekspozycją 2 szt. reklam dwustronnych o łącznej powierzchni 72,00 m2.

Jak już zostało wskazane to powyżej, Skarżąca nie uzyskała decyzji na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w konsekwencji czego zachodziła przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 podstawa do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w ustalonej przez organ administracyjny kwocie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.