Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej w imieniu W. S., zaskarżono wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325, dalej "p.p.s.a.") zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności, że oceny kolokwium poprawkowego z postępowania cywilnego z dnia 11.09.2015 r. dokonało dwóch sprawdzających o czym świadczy liczba podpisów złożonych w protokole z przebiegu kolokwium, pomimo tego, że przepis §11 ust. 4 uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia przepisów porządkowych obowiązujących aplikantów II i III roku OIRP w Szczecinie podczas kolokwiów ustala regulację korzystniejszą niż ta określona w § 31 ust. 6 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do: Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej i nakłada obowiązek ustalenia oceny niedostatecznej przez pełen, a więc czteroosobowy skład;
- b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez zastosowanie nieistniejącego na dzień zdarzenia przepisu art. 30 ust. 6a regulaminu aplikacji dla oceny zarzutu uniemożliwienia zdawania kolokwiów w roku 2015, 2016 i częściowo w 2017 w wydłużonym czasie jako chybionego, gdyż ust. 6a- 6c w §30 Regulaminu dodano uchwałą [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Krajowej Rady Radców Prawnych, opublikowaną dnia [...] stycznia 2017 r. na stronie internetowej Krajowej Izby Radców Prawnych;
- c) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 24 ust 1 lit a), b), c) i art. 24 ust. 5 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 (Dz.U.2012.1169 dalej Konwencja), poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika obowiązek ich zastosowania;
- d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikała konieczność zastosowania w/w przepisów;
- e) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151, poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów, podczas gdy okoliczności sprawy nie pozwalały na jego zastosowanie.
- 2. Wynikłe z powyższych naruszeń prawa procesowego naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 24 ust 1 lit a), b), c) i art. 24 ust. 5 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, bezpośrednio i uwzględnieniu skargi.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wniesiono o uznanie na posiedzeniu niejawnym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie decyzji I i II instancyjnej, uchylenie decyzji Kierownika Szkolenia z [...] grudnia 2015 r. o niezaliczeniu I roku aplikacji i przywrócenie wpisu na listę aplikantów oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14), nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13).
Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, a to wobec skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej w sposób wadliwy.
Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich wydana na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U.2020.75, dalej "u.r.p."), zgodnie z którym Rada okręgowa izby radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Kryterium "nieprzydatności" odczytywać należy przez odwołanie do bardziej szczegółowych przesłanek określonych w Regulaminie odbywania aplikacji radcowskiej uchwalonym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 pkt 8 lit. c u.r.p. Zgodnie z § 32ab ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego stanowi podstawę do stwierdzenia przez Radę nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego i skreślenia z listy aplikantów radcowskich.
W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przytoczonych wyżej przepisów, opierając ją na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zarzut naruszenia prawa materialnego ograniczono do art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.
Jako niemający usprawiedliwionych podstaw należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Powyższy przepis ma charakter normy ustrojowej. W jego myśl sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie stwierdzono, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej również nie wykazano, aby kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 1 p.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. II GSK 1979/14).
Treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a więc powiązanie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8 k.p.a. i przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było wykazanie uchybień przy przeprowadzaniu kolokwium poprawkowego z postępowania cywilnego zdawanego przez skarżącego kasacyjnie aplikanta w ramach I roku aplikacji. Uchybienia miały polegać, po pierwsze na ustaleniu oceny niedostatecznej tego kolokwium przez dwóch członków komisji (jak stanowił Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej) zamiast przez czterech członków komisji (jak stanowiła uchwała Prezydium Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie), przy czym w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazano, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na ocenę uzyskaną z tego kolokwium przez skarżącego kasacyjnie aplikanta.
Jako drugie uchybienie wskazano w skardze kasacyjnej wprowadzenie do Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej przepisu pozwalającego na wydłużenie czasu pisania kolokwiów przez aplikantów niepełnosprawnych dopiero w 2017 r., co spowodowało, że skarżący kasacyjnie aplikant pisał kolokwia z postępowania cywilnego w ramach I roku aplikacji w zbyt krótkim czasie, a to stanowić miało o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Należy w związku z tym zauważyć, że przywołane w skardze regulacje art. 24 Konwencji ustanawiają zobowiązania dla państw - stron Konwencji do podjęcia odpowiednich środków, aby umożliwić osobom niepełnosprawnym pełny udział w systemie kształcenia na wszystkich poziomach edukacji, w tym dostęp do powszechnego szkolnictwa wyższego. Nie są to natomiast regulacje, które ustanawiałyby jakiekolwiek nowe prawa podmiotowe jednostki (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2015 r., I OSK 1095/16 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. V SA/Wa 829/16). W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą w jaki sposób, powołane w niej regulacje art 24 ust 1 lit a), b), c) i art. 24 ust. 5, miałyby zostać zastosowane w okolicznościach sprawy.
Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że zaliczenie kolokwium z postępowania cywilnego w ramach I roku aplikacji, czego dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Według niespornego stanu faktycznego wnoszący skargę kasacyjną aplikant uzyskał zgodę na powtarzanie I roku aplikacji i zaliczył ostatecznie kolokwium z postępowania cywilnego. Natomiast na II roku aplikacji nie zaliczył dwóch kolokwiów, a ponadto opuścił w ciągu tego roku szkoleniowego zbyt dużą ilość zajęć, co skutkowało niezaliczeniem mu II roku aplikacji i skreśleniem z listy aplikantów radcowskich. To skreślenie nastąpiło jak już wyżej wskazano na podstawie art. 37 ust. 2 u.r.p. w związku z § 32ab ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, a jak już wcześniej wskazano, w skardze kasacyjnej nie postawiono w ogóle zarzutów naruszenia tych przepisów. Zarzuty takie nie dały się również wyinterpretować z uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.